当前位置:首 页法学研究法治探讨详细内容
浅议对环渤海区域中法制协调机制建立的的探究
来源:中国法治 作者:刘黎明  日期:2019/2/13 字体: [大][中][小]

  内容摘要:环渤海经济圈位于我国华北、东北和华东三大区域的结合部位,是我国经济由东向西扩散、由南向北梯次推移的特殊板块。环渤海地区资源丰富、地理环境优越、基础设施发达、人力资源充沛、工业配套能力强、市场与经济腹地广阔。目前,以滨海新区为支点,依托京津冀,服务环渤海的区域规划已经纳入国家“十一五”规划,环渤海区域必将成为未来中国经济的新增长极。“环渤海经济区”的概念早在20世纪80年代中期就被提出来,但其实际进展一直缓慢,与人们对于一个成熟的经济区的期望相比,还有较大差距。仅靠市场自发的力量实现环渤海地区的合作与协调发展,必将是一个十分漫长的过程。目前,理论界和实务界对于环渤海地区的经济合作论述较多,而对于作为实现经济合作不可缺少的前提条件的法制协调问题则少有论及。本文拟对此展开探讨。

  关键词:环渤海 区域法制协调

  经济的快速发展有赖于一些经济比较活跃的核心区域的带动。环渤海经济圈概念的提出已有20多年。环渤海经济圈概念的提出,最早提出是在上世纪80年代中期,中科院地理所副所长李文艳提出了大渤海地区的概念。在随后的1992年党的十四大中,加快环渤海区域开发开放的战略要求被提了出来,此后环渤海地区列为全国开放开发重点区域之一,国家有关部门也正式确立了“环渤海经济区”概念,并对其进行了单独的区域规划和给予了很多特殊的优惠政策。 “环渤海经济区”狭义上是指以辽东半岛、山东半岛、京、津、冀为主体,以黄河等诸多入海河流三角洲所形成的环渤海大经济圈,并可延伸辐射到山西、辽宁、山东以及内蒙古中东部,其陆地面积为51.4万平方公里,毗临的渤、黄海海域面积20多万平方公里,总人口2.6亿。这一地区占据我国陆域面积的12%和人口的20%,其经济总量和对外贸易额分别占全国的25%和20%。环渤海经济圈在我国经济发展中举足轻重,它的发展既是区域发展问题,更是关联国家全局发展的重大战略问题。

  一、环渤海区域合作中的法律冲突

  随着环渤海地区四省两市一区的经济往来日益频繁,各地区在政策、 体制、 机制、 观念等多方面存在的差异,造成了各地区的矛盾冲突。其中,最为突出的是:行政区划和经济区划不吻合,导致严重的地方保护和市场割据, 阻碍了商品、资本等要素的自由流通, 进而导致了一系列的法律冲突。[刘本文、裴春光《立法权的冲突与解决》科教文汇2006(9)](一)立法方面的法律冲突。中央和地方立法权冲突在立法层面上,要对中央和地方的立法权限作科学合理且切实可行的划分,否则将会出现重复立法、越权立法、 立法懈怠等问题。在市场经济中,中央政府在遵循经济规律的前提下,运用经济手段、行政手段来调节市场经济的发展, 尤其在区域经济发展中,中央政府往往利用财政政策、金融政策对落后地区进行扶植,可能使发达地区总觉得付出的太多而欠发达地区总觉得得到的太少,从而致使在某些领域中央和地方的关系不顺畅。地方政府为了本地区的发展制定了大量的行政法规,有些法规造成了重复立法、越权立法,甚至与中央立法的间接冲突。环渤海经济区域也同样面临这一问题,长期以来形成了“上有政策,下有对策”的中央与地方之间、区域与地区之间的博弈模式。2、立法秩序混乱, 地方保护色彩浓重随着体制改革的日趋深入,中央放权让利,地方在财政、投资、项目审批、物资供应、价格调整、 信贷控制、外汇管理等方面都有了相当的自主权、决策权和调控权,属于地方立法权的领域也在不断扩大。但是,地方立法带有很强的行政管理色彩,各地区围绕地方利益制定法规、行政规章及具有法律性质的行政文件,造成了各地区的法律冲突,使得跨省、 跨地区的经济运作行为无法可依, 秩序混乱。为保护本地区利益,阻碍商品、资金流通的地方保护性规章。环渤海区域合作中的法律冲突与协调层出不穷。从表面看来,立法不统一只是一个标准问题,但从更深层次看,这是地方政府利用行政规章进行地方保护的具体体现。目前,地方政府的政策规章的地方保护倾向主要表现在:政府打击本地区的假冒伪劣商品不够严格;政府要求企业优先录用具有本地户口的求职者,并且设置较高的外地职工落户当地的门槛;对外地职工子女在本地上学收取较高费用, 且不向外地职工提供养老、医疗及失业保险;在建筑招投标时,首先选择本地企业;在政府采购时,首先考虑本地企业产品;地方政府盲目支持利润空间大的产业上马等。各地方政府为了本地区的发展,建立有竞争力的商业链条,鼓励供应商在下游用户所在地建厂,使环渤海地区范围内的相关产业很难形成密切的内在联系。由于地方政府过于重视地区利益,而忽视区域整体利益,造成了区域内利益冲突,反映在法律领域,就是各地区的政策法规相互抵触。(二)执法方面的法律冲突。区域经济发展的好坏与辖区政府的行政水平密切相关区域冲突与合作的选择取决于政府区域政策,政府既是市场规则的制定者又是执行者,所以是否能为市场主体创造一个有序竞争、互利合作的环境,政府行政起着至关重要的作用。[周立群《创新、整合与协调—京津冀区域经济》中国(中文版)2004(8)]1、积极行政不能满足区域发展的要求。由于行政区划的影响,地方政府的行政作用一般仅限制在维护社会公共秩序以及确保地区财政收入的消极秩序行政范围内。而随着环渤海区域经济合作进程的发展,区域内的经济联系越来越紧密,各政府的行政执法范围要扩大到协调地区间经济结构、环境、资源、资金、社会保障等积极行政方面。对于正处在起步时期的环渤海经济区域,面临的一系列的问题是消极行政所不能解决的。面对诸如此类严峻的形势,消极行政和积极行政兼顾就更为重要。“积极行政是依法行政的提升和发展,坚持依法行政和积极行政的统一,是解决当前市场执法过程中法律的滞后性、局限性问题及政府部门职能转换需要,以实现执法监管务实高效,廉洁勤政目的,促进市场经济发展和经济体制改革的建立和完善。2、行政执法机关越权,政府和人们之间不能形成互动与合作,行政契约难以实现,进而可能导致法律权威的丧失。若政府颁布一项政策公民不服从而政府强制公民服从,则会造成公民与政府之间的冲突;若政府靠强制手段无法实施法律和行政决定,则法律就成为“白条”,政府和法律的权威流失。以环渤海地区现行的行政模式来看,政府的行政权力以空前的规模扩大,在一些领域已经伸到了本应由市场规律调控的范围内,破坏了行政契约的对等性,造成了行政主体与行政客体的不对等性。3、法律是市场与政府权力关系的临界点目 前我国依然处在经济转型中,由于受到以前计划经济模式的影响,政府对经济的操控权力过大,政府直接参与经济活动的事件屡见不鲜,造成了严重的地方保护,使各地区的人才、资源、技术、资金等要素不能自由流通。由此笔者认为是法律自身的滞后性。由于法律不可能凭空产生,是针对现实情况而制定的,法律往往是在违规行为出现后才颁布,同时经济法涉及公法范畴,需遵守法无明文规定不可为的规则;基于混沌理论的“蝴蝶效应”行政权力在法律面前的运行可能“失之毫厘, 谬以千里”。因此,区域经济的整合就是要在法治的前提下,保障政策法律不仅在制度阶段是最优的,而且在执行阶段也是最优的,打破行政区划的阻碍,实现“行政区域”向“经济区域”的转变,保障生产要素的自由联通。否则,政府权力和市场主体的独立经营权将发生冲突,而政府权力和市场主体权利的临界点就是法律。(三)司法方面的法律冲突。受行政区划的影响,我国司法机关依然是按行政区划设置,与行政层级一一对应,人事任免、干部管理、财政拨款都受限于本级地方政府。这样司法权显然会受到行政权的干预,不利于司法机关独立地行使司法权,进而影响司法公正。要在司法层面上树立法律的权威,就要让行政权力在“法律之下”,或在“法律之内”,而绝不能在法律之外。随着环渤海区域经济的发展,区域内的联系与合作日益紧密,同时竞争和纠纷也在所难免。司法机关是解决纠纷的最后救济手段,但在地方政府的干预下,司法机关有可能出现地方保护主义、部门主义、执行难等现象。具体而言,在涉及管辖权时,出于地方利益的考虑会产生权利的争夺和推诿;在涉及审判时,会产生法律选择和适用倾向于本地当事人;在涉及执行时,会产生对本地区的偏袒和对地区外的不公等。尤其是在涉及到地区利益的经济纠纷中,因其涉及到地方政府的财政收入,而地方法院的财政拨款又是地方政府提供的,由于受到地方法院自身利益的诱使和当地政府的压力,司法公正将受到影响。[李衍民《环渤海区域经济一体化面临的问题》集团经济研究2006(6)、高慧丽、张良军《环境地调,为环渤海安全引路》地质勘查报,2007](四)环渤海区域经济合作中的其他法律问题1、金融法律制度有待完善随着市场经济的深入发展,金融产业繁荣发展,在金融产品和服务不断创新的基础上,金融法律制度没有全面的创新和完善。特别是中心城市金融业的发展,对法制完善的要求更高,而金融法律制度的建设和金融业的发展却并不协调。最为突出的表现之一是金融法律制度的立法原则与目前金融市场的开放政策不协调,引导致了现行金融法律法规对在华外资和非本地金融机构的超国民待遇和限制国民待遇并举的现状,造成了不同金融机构不能在同一制度平台下公平竞争。2、政府环境职能缺失,环境保护与经济利益冲突升级在经济快速发展,生活水平提高的同时,环境却日益恶化,这种现象是值得人们反思的。其根本原因有三(1)政府责任不到位,从现已出台的环保法规看来,规范所偏重的是政府对环境污染的管制,而对环保职能的强化具有明显缺陷;(2)地方政府部门间对环境保护存在利益扭曲,各地区不是积极协调环境保护而是加大对资源能源的开采抢夺;(3)环境保护利益不统一,对地方政府的业绩考核过于重视经济指标, 而忽视了环保绩效考核。因此,在环渤海区域经济一体化的进程中,要从立法上强化政府职能,协调政府部门利益,严格实现环境执法责任和落实责任追究。

  二、建立环渤海区域中的法制协调机制的必要性

  [樊杰《环渤海经济圈前世今生》南方周末2003年12月4](一)环渤海区域经济一体化需要国家调节与区域协调相结合为促进区域经济发展,“两手论”有待进一步细化。要实现环渤海区域经济合作的正常运行,就应该做到市场调节、 国家调节、区域调节三管齐下。在三种调节机制下,市场调节仍然占主导地位,它是社会资源配置、 经济结构和经济运行的基本调节机制。然而,不能纯粹地放任由市场调节, 因为其自身不可协调避免地存在滞后性、盲目性、 自利性、被动性等缺陷。随着社会化大生产的不断深入,市场失灵仅由市场调节难以弥补,因此,需要政府的干预,由国家调节来弥补市场缺陷,促进一国国民经济的稳定、协调和发展。现实情况是,一方面,国家制定和实施各种经济政策和经济法规,都是立足于整个国民经济,而不是某一区域经济。另一方面,国家制度的经济法律法规也不能避免地方政府追求利益最大化的机会主义行为。如果把地方政府看作是经济学上的“理性人”,尽管他们能够认识到共同体的利益同一于各成员的共同利益,但由于该共同利益并不同一于各成员的自我利益与地方法制建设与实施往往会采取以追求自身利益最大化为目的的机会主义行为,而这种行为往往符合于法律而不符合经济一体化,需要通过区域协调来加以避免。可见要实现区域经济一体化就应该建立区域调节机制,针对环渤海区域合作存在的具体问题,制定区域政策和经济规划,消除区域经济壁垒,整合区域体制障碍,实现资源优化配置,加强区域分工协作,以真正实现区域经济的繁荣。(二)建立统一法制协调机制是区域经济一体化发展的需要区域经济一体化建设是市场经济发展的客观需求。通过区域经济的自由流动,区域内市场、企业、政府的交流合作,实现区域内的协调和可持续发展,促进区域合作的综合效益最大化。而实现区域经济一体化首先要完成经济圈、经济带的建设。我国的区域经济一体化已经初见端倪,环渤海经济圈就是继珠三角经济圈和长三角经济圈之后的又一个经济增长极。根据“增长极”理论,一个新增长极区域经济的发展将产生两方面的影响:即“极化效应”和“涓滴效应”。在区域经济发展初期,极化效应占据主导地位,由于各方面的原因,将会扩大区域经济发展差异。但从长远来看,涓滴效应将会缩小区域经济发展差距,产生较大的区域乘数,从而推动区域经济的差距逐步缩小,使区域经济发展平衡。以京津冀地区为例,2005年北京、天津的总人口数占京津冀地区人口总量比例的34%,而其GDP占地区总GDP 的比例达51%,北京、天津与河北省8城市经济有明显差距。由此可以断定,环渤海经济圈的发展刚刚起步,即极化效应占主导地位,在京、津、唐等地区快速发展的同时,地区差距明显拉大。面对这种情况,要及时加强区域合作,这正是周密的经济政策和法律制度应运而生的大好时机。(三)法制协作是调节竞合关系,强化权利义务和法律责任,加强合作实现共赢的根本保障。目前环渤海地区的合作还是一种松散的合作方式,没有一个跨区域的统一管理和协调机构,同时,日前还没有约束环渤海地区合作的法律文件,环渤海地区合作中达成的各种共识或协议总体上说还属于宣言性质的文本,没有上升到法律层面,缺乏具体可操作性的内容以及必须严格遵守的规定,而且缺乏违约责任条款。另外,这种合作对外应是团结协作关系,对内则应是一种分工合作关系。但这种合作各方的地方政府都是互不隶属的利益主体,都有自己独立的本位利益,作为追求最大利益的理性主体,必然会进行竞争。这种竞争应当是自由竞争、公平竞争,但事实上则不尽然,有的地方搞恶性竞争,甚至损人利己,这就给区域经济合作带来很大困难,如果不能很好解决这些问题,共赢也难以实现。这就迫切需要通过法律协调机制完善区域合作的法律框架体系,使这种松散的合作通过法制协调得到一定程度的强化,同时突出区域合作的法律性质和法律责任,建立有效的激励、约束、执行和监督机制来引导合作,实现共赢。也是调和区域法律冲突,加强社会管理的客观需要。环渤海区域经济是我国继珠三角、长三角之后又形成的极具增长潜力的第三大经济板块,狭义上它以辽东半岛、山东半岛、京津冀为联合体,广义上延伸辐射到山西、辽宁、山东及内蒙古中东部。这就决定了环渤海区域地方立法主体的多元化,导致了环渤海地区法制的多元化,从而加大区域内法律冲突的可能性,而法律冲突将降低市场主体对交易行为法律后果的可预见性,增大交易成本和市场风险,从而阻碍区域之间的进一步交流与合作。一方面,由于不同地区对同一行为的规范不同,引起了地区立法的溢出效应,导致社会资源的恶性流动,如机动车异地挂牌、高考移民等问题。另一方面,跨界违法行为日益增多,违法行为的不同阶段往往出现在不同的行政区域内,单靠一个地方的执法无法有效制止违法行为。只有各省市区执法、司法机关建立起畅通和高效的协作与交流机制,统一执法标准,加大执法力度,才能为环渤海区域创造一个有益的社会环境,保障区域经济协调发展。[刘若《建立环渤海区域政策法律协调机制》经济论坛,2006年](四)法制协作是统一司法和执法标准,实现司法和执法公正,降低行政成本提高行政效率的有效措施。在司法领域,由于司法的地方化和行政化在短期内无法得到有效解决,环渤海地区各级司法机关之间需要建立有效的法制协调机制,根据审判实践的需要,从制约司法公正和司法统一的关键部分人手,统一立案标准和审判标准,区域内各级行政执法机关之间建立长期性、规范化的法制协调机制,互相配合协调,加强司法协助和执行合作,实现区域内的司法和执法公平公正,为环渤海地区经济发展保驾护航。同样,在行政执法中,如果各地行政执法机关能够及时相互通报信息,互相协助,不仅会降低行政成本,提高行政执法水平,还会提高执法效能。但是,上述各种协调的必然要求在现实中均存在着法律的难题,就中央政府而言,动用立法的手段为某一区域的经济发展进行法律协调,显然不具现实可行性;就特定省市而言,显然不具法律上的正当性。在我国现有政治制度下,又不可能建立一个超省、市的特定政府机构来履行这样的职能。因此,各省市之间的行政与司法法制协调就成为一种现实可行的选择加强环渤海区域经济发展中的法制建设,是环渤海区域各成员省、市的迫切愿望。近年来,环渤海区域与长三角、珠三角相比,差距在逐渐拉大,关键是缺乏统一规划,区域基础设施建设缺乏协调,政策体制存在落差,造成市场侵害、产业雷同、恶性竞争,区域的整体优势发挥不出来。从目前来看,环渤海区域法制建设很不平衡,标准不统一,环境不一样,各自为政,无序竞争,要想提升环渤海区域经济发展的竞争力,就必须发展整个区域的法治环境。加强环渤海区域经济发展的协作,营造区域经济大市场已是大势所趋,人心所向。

  三、当前健全环渤海区域法制协调机制遇到的问题

  就我国环渤海地区而言,随着经济全球化步伐加快和中国对外开放的深入,区域经济一体化已成为区域经济进步发展的迫切要求,但是当前环渤海地区区域经济在一体化方面却存在诸多问题,协调的法制是统一的市场体系得以形成和有效运作的根本保障。环渤海地区在这方面存在很多问题。概括起来有以下几个方面:(一)法律标准不统一,存在大量的法律冲突现象。法制标准不统一是阻碍统一市场形成、阻碍区域经济协调发展的根本因素。根据宪法的规定,我国实行的是一元性多层次的立法体制,即以全国人大及其常委会为核心,国务院、地方人大和地方人民政府多层次的立法体制。在现代社会,只有国家统一的立法是满足不了需要的,地方立法的存在具有无可置疑的必要性和正当性。在环渤海地区地方立法方面,存在着大量的法律冲突现象,严重地阻碍环渤海地区经济合作与一体化的进程。这类法律冲突包括环渤海地区各省、自治区、直辖市制定的地方性法规与地方性法规、地方政府规章与地方政府规章、地方性法规与地方政府规章之间的冲突。在内容上,有些地方立法存在着严重的地方保护主义倾向,在市场准入、商品流通、贸易往来、资源开发利用、环境保护等方面存在着由地方立法设定的壁垒和不协调,甚至为有些机关滥用权力打开方便之门,构成环渤海地区经济合作和一体化的一大障碍。(二)竞合关系无序,资源浪费较大,地方之间各自为政、互不通气。由于城市角色定位不清、分工不明、市场集中,因此,不可避免地陷入了无序竞争。造成资源的极大浪费。从我国的实践看,省际之间相对省内各市之间沟通协调起来更难,因为省级政府更具有独立性,各省之间很容易形成各自为政、独善其身的局面。这在法制方面,除了立法中强调自成体系、相互兼容不够外,在行政执法和司法方面表现为四种情况:一是在行政审批、项目立项中与周边地区沟通不够,不仅造成重复立项、重复建设,还可能因审批不当损害相邻地区老百姓的利益。二是分割收费,最突出的是公路收费。三是人财物跨省流动难。如社会保障费用跨省转移问题。四是在行政执法中协调配合不够,相互通报执法信息没有形成机制,造成跨区域调查取证难、执行难,使许多违法案件得不到及时有效的处理,影响了法律权威。(三)环渤海地区在不同程度上存在地区封锁合法化问题。环渤海地区经济合作存在的最大的问题是各地区各自为政,地区封锁和地方保护主义阻碍了经济资源的自由流动跨地区的经济合作。主要表现:一是通过发布地方性法规、政府规章和文件,强令或变相强令只能销售、购买、使用本地产品或只能接受本地企业提供的服务;二是要求外地产品办理严格于其本地产品的审批手续或对进入本地的产品采取歧视性政策,设关置卡;三是给予本地企业某些优惠和补贴,使外地企业与本地企业不能在同一层次上开展公平竞争;四是招商引资、土地批租、减免税收、人才流动等方面,各地擅自制定优惠政府,竞相压价,不惜以零地价抢夺项目和投资。现阶段,在环渤海地区尚未形成符合市场经济发展需要的统一市场及共同规则,一些地区实行地区封锁、市场分割、地方保护主义都是有地方立法依据的,这些立法过度保护本地企业和人员,限制外地商品、服务和人员的流入,限制本地资本的流出,对区域经济发展造成严重的不良影响。(四)制度创新滞后,缺乏统一的市场体系。现阶段环渤海地区内部地方保护主义盛行、行政分割严重、缺乏有效的协调机制等问题仍然严重,难以形成统一市场。政府和市场的关系虽然理论上清楚,但实践中并未完全解决。主要表现在市场分割,竞相争夺企业及资金、技术等要素的进入,限制外出;相反,鼓励产品流出,限制流入,特别是保护本地落后的企业和产品。在产权交易上,由于地方政府存在地方保护主义倾向,不希望本地的企业被外地企业并购,为企业异地并购设置了障碍;区域内信息不能共享,技术、人才流动不畅。(五)对外开放程度较低,参与国际竞争能力较弱。东南沿海5省市与环渤海地区5省市面积都是51万平方公里,而东南沿海的出口份额占全国70%以上,环渤海地区的份额仅占20%,仅广东一省的出口额就是整个环渤海地区的2倍。环渤海地区的份额不足东南沿海的一半,利用外资和对外经济合作情况相似。环渤海地区的贸易依存度和利用外资水平也低于全国沿海地区平均水平,并且区域内存在较大差异,难以发挥区域规模优势,削弱了国际市场竞争力。总体来说,环渤海地区利用外资和外向型经济总量小,且结构不合理,是影响区域经济整合的一个重要因素。

  四、建立健全环渤海区域法制协调机制的建议

  (一)加强立法协作,统一法律标准。经济合作加强区域发展的法制保障,首要的一点是在认真贯彻国家法律法规的前提下,完善区域内的地方立法,运用法律规范和制度设计来引导资源的流向,实现资源的合理配置,达到区域经济全面、整体性的可持续健康发展。为此,必须建立区域立法协作制度和机制。环渤海区域应以各省级行政主体为主签订一个环渤海区域立法协作框架协议,对区域内地方立法协作的指导思想、基本原则、协作方式、协作内容、矛盾调节以及与国家立法体制的协调等关键内容达成共识,统一法律标准,以保障区域合作有法可依,有法可循。[刘芳《建立环渤海区域政策法律协调机制发展环境友好型区域经济》港口经济,2006年](二)加强司法和执法协作,建立新型竞合关系。尽管司法实务界与理论界不断呼吁着司法体制的改革,其中包括设立大区法院的设想,但在目前这种设想尚未露曙光的前提下,司法协调将更主要取决于各地司法机关之间的协调,特别是在司法标准的确定、司法协助的加强、地方保护主义的拒绝等方面。当然,守法与法制宣传当然也是法制协调的重要内容。除此之外,法学交流也是非常重要的内容。学者在法治建设进程中的作用正通过各种方式起着越来越重要的作用,学者相互之间就地方法治发展所进行的研讨对于有效地促进环渤海地区的法制协调必将起到非常重要的作用。执法方面,首先应在严格执行国家关于规范政府行为的共同法律上达成共识,从而编织一张覆盖全区域的行政法网。其次在转变行政执法理念上达成共识,从而使执法为民、严格执法、热情服务成为区域内行政执法的亮点。再次,建立区域内市场监管信息共享制度,做到消费者异地申诉、异地举报的受理,既节约维权成本,又加大了执法力度。通过司法和执法的协作,由政府引导建立新型竞合关系。首先通过城市政府间协调产业政策和产业空间布局,引导企业根据产品、品牌特色准确进行市场定位,制定差别营销战略,多元化开拓市场渠道。其次以企业自愿织联合、政府扶植、平等协商、自主管理的方式,建立健全区域合作组织和行业合作组织,为参与合作的企业全面快捷地提供信息。(三)打破区域封锁,共同制定科学的区域经济发展战略,区域经济发展战略在区域社会发展战略中占有重要地位,各地区都非常重视经济发展战略的制定。这方面国际国内提供了不少可资借鉴的经验,如对特定产业和特定区域的投资补贴、就业补贴、开发奖励、税收优惠等,这些措施有利于减缓市场力对要素流动的影响,对缩小区域差距有较明显的效果。各区域都要科学地制定区域经济的发展战略,选择一条适合区域特点的经济发展道路。在具体战略的制定上,必须讲求一定的战略组合和措施配套,要把城镇化、工业化、产业升级与转换、外向带动与区域联动等方面的战略统筹起来,协调配合,不能只顾其一,不及其余,使落后区域和发达区域形成较为紧密的合理的产业与经济联系,促进环渤海地区各区域经济的互动发展。(四)创新合作制度,建立统一的市场体制。这是为区域法制建设立章立制,搭建共同平台的关键举措。首先要拟制相关文件,例如《环渤海区域法治建设框架指南》、《环渤海区域法治协作基本章程》作为环渤海区域法治建设的“基本法”;其次要制定组织机构和制度,创建相关制度对该组织机构法律地位、工作原则、职能范围、运行方式等重要方面作出明确规定;第三拟制具体协作制度;第四,建立环渤海区域法治建设信息网络,搭建区域内各级各类主体共享的信息平台。在该制度的指导下,充分认识区域经济的实质是资源配置的区域化,加速市场体系建设,培育共同市场;以市场为载体,赋予企业充分的经营自主权。借鉴长三角的经验,重点发展跨地区民营经济,尊重它们的主体地位,依法保护其权益,为市场机制的运行提供坚实的基础。(五)加强对外开放,开拓国际市场,提高国际竞争力。一是充分利用天津滨海新区、青岛、大连对外开放的示范、带动、服务功能,形成港区域城市、沿海城市与内地一体化开放带。通过新港区建设,进一步扩大开放地区。二是区域联合,加快规划并落实港路建设方案,形成全方位开放格局。三是根据区域经济特点正确选择外源经济,合理把握对外依存度,利用外部资源再造自主产业,降低外源经济风险。[李文泉《环渤海区域经济社会协调发展与合作的法制建设研究》]、[黎后凯《现代区域经济学》,经济管理出版社,2006年版](六)加强法制政府建设。实现法制协调的主导力量是政府,而政府自身的法制化,正是建立法制政府的要求。法制政府的基本含义是指政府由法律建立,政府由法律控制,政府依法管理,政府对法律负责。从某种意义上讲,由于中央与地方及地方之间的利益冲突和矛盾,需要区域经济的法律协调,这种协调始终体现着政府对经济的主动干涉,政府在协调中占主导地位。可见,政府在区域经济发展中,扮演着十分重要的角色,但从法律层面上讲,政府如何在区域经济发展中扮演角色,立法上并没有明确规定 以至于政府权力在协调区域发展过程中无规则地扩大。对于促进环渤海区域合作而言,政府既要协调好四省两市一区区域经济的发展,不致于造成“吃饭财政”,又要使管理者受到法制监督,这就必须对政府本身的权力进行严格的限制和有效的监督 建立法制政府。并建立法律冲突协调机制,不是制定四省两市一区的统一实体法,而是通过区域法律协调机构来完成。但是,我国采取行政区划而不是经济区划,区域立法多以地方立法的形式表现出来:以行政权限划分产生的地方性经济立法,即依《宪法》 规定,地方权力机构和地方政府机关事实上,京津冀地区除了北京、天津之外,其余8城市的经济发展程度也存在较大差距。从实践上来看,地区性的经济立法对本地区经济的发展有一定的积极作用,但其存在着明显的缺陷。立法具有浓厚的行政色彩,缺乏科学性,容易引起地方保护和贸易壁垒;立法仅是对本省、自治区、直辖市做出的,对区域经济发展没有统筹规划; 各地区的立法不一致,导致了规范性法律文件的冲突,操作性不强等问题。各地区经济立法造成的冲突和矛盾是不可回避的,但各地区的立法模式已经形成,不可能废除各地已经制定的法律法规而建立统一的法律规范具体可行的办法就是,在环渤海经济区域内建立一个区域法律协调机构,使各地立法在基本原则、价值目标及具体规范上保持协调,消除环渤海区域合作中的显著冲突和矛盾。建立环渤海区域合作发展委员会制度。在解决区域冲突的具体操作时,要利用市场机制,结合环渤海区域经济现状,以国家统一政策、法律为指导,要求各省市在制定省一级法律法规时必须进行磋商,既要考虑本地区的利益,又要符合区域发展的整体规划,进行导向投资,协调区域冲突。要建立政府联动机制,笔者建议在环渤海区域建立跨部门、跨行政区划的区域合作机构和制度,建立环渤海区域合作协调委员会。实际上,环渤海区域局部已经达成了若干合作协议,这些合作协议都有利于促进区域发展,但环渤海经济区还需要建立全方位、多角度的区域合作协调,来有效地解决冲突, 建立交流的平台,实现整个区域经济的整合。环渤海区域协调委员会的政府问协调机制,可以比照“珠三角” 合作协调机制,建立四省两市一区行政首长联席会议制度,每年召开一次会议,研究决定环渤海区域合作重大事宜,搭建法制平台,促进区域内部协调发展;建立各省相关人员参加的政府秘书长会议制度,主要是及时准确地向年度行政首长联席会议提交区域合作进展报告,以便联席会议解决区域发展的障碍,布置新一年度的区域合作工作;建立部门衔接落实制度,做好各部门的衔接工作,加强各部门的联系,提出落实各部门合作的具体措施,制定具体的合作协议,协调具体的政策、法律冲突。(作者单位:孟村回族自治县人民法院)  

  注释
  1、刘本文、裴春光《立法权的冲突与解决》科教文汇2006(9)
  2、周立群《创新、整合与协调—京津冀区域经济》中国(中文版)2004(8)
  3、李衍民《环渤海区域经济一体化面临的问题》集团经济研究2006(6)、高慧丽、张良军《环境地调,为环渤海安全引路》地质勘查报,2007
  4、樊杰《环渤海经济圈前世今生》南方周末2003年12月4日
  5、刘若《建立环渤海区域政策法律协调机制》经济论坛,2006年
  6、刘芳《建立环渤海区域政策法律协调机制发展环境友好型区域经济》港口经济,2006年
  7、李文泉《环渤海区域经济社会协调发展与合作的法制建设研究》
  8、黎后凯《现代区域经济学》,经济管理出版社,2006年版

  论文独创性声明
  本人郑重声明:所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知,除了文中特别加以标注和致谢的地方外,论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果,特此声明。

↓ [相关文章]                [发表评论(共0条)] [↑返回顶部] [打印本页] [关闭窗口]
关键字:

类别: