党的十八届三中全会作出全面深化改革的重大决定，对于“法治中国”之规划既有顶层设计又有相对具体的路线图。法治的优越性已经从改革开放之初的激烈争论变成全民共识。优化法治环境，推动法治建设是全面深化改革开放的逻辑必然。对法治环境的定性和定量评价分析，评价指标体系的科学有效构建，乃至法治指数的运算，都是法治环境优化的认识准备步骤，获得正确认识之后才可“量体裁衣、对症下药”，明晰指导思想，把握基本原则，完善具体内容，注重考核标准和程序设计，形成以依法执政、科学立法、依法行政、经济文化社会生态文明建设法治化、公正司法、依法监督、全民守法、从而实现法治建设考核的制度化。笔者撰写本文仅对京津冀法治环境及其评价指标展开探讨。以期科学的构建京津冀法治建设指标体系和考核标准，协调平衡利益冲突、提供修复受损秩序载体、优化法治资源配置、搭建创新制度平台、实现公平正义功能。
一、构建京津冀法治环境评价指标体系的意义
（一） 构建科学指标体系，营造良好法治环境，是实现“京津冀协同发展”的重要法治保障。经济发达、人民富裕、文化繁荣、政治民主、法治进步、社会和谐是当今社会的需求。法治环境建设是政治文明建设的核心内容。体现政治文明发展状况和进步程度的社会政治法律制度，既反映了物质文明和精神文明建设的制度化、规范化水平，又决定着物质文明和精神文明的性质和发展进程。因此不断构建科学、合理、实用的京津冀法治环境评价指标体系，营造京津冀良好法治环境，既是实现“京津冀区域协同发展”的重要内容，又是重要保障。才能把“谱写中国梦、打造京津冀发展新篇章”落到实处。
（二）是优化产业结构，协同京津冀区域一体化发展的内在要求。京津冀一体化已经上升为国家战略，从全国大局看，京津冀区域将成为继长三角、珠三角两大区域经济之后的第三个战略区域经济增长点，依法、合理、高效、充分利用京津冀区位地缘、社会资源优势，有利于京津冀经济社会跨越发展，有利于区域生产要素自由流动和产业结构的转移、优化升级。良好的投资环境不是靠单一的行政命令可以实现的，更多依赖法治环境、人口素质等软环境改善来实现。因此构建科学的法治环境指标体系，营造良好法治环境，是打造良好投资环境的必要软件配套设施之一。通过制定和完善政策、区域性法规、政府规章等政策法规，规范引导投资者行为，盘活京津冀各类资源，保障投资者人身、财产安全；必须优化法治环境，用合法合理的法规规章和政策规制、引导产业转移，防止盲动一概接受或者关门不敢引进的极端倾向。
（三）营造良好法治环境，对法律服务和司法保障能力等方面提出了更高的新要求。边发展边污染边治理的工业化老路已经行不通，这就需要构建法治环境指标体系，认识、营造良好法治环境，依法有效保护自然生态环境离不开法律规制和支撑，法律服务部门要加强服务产业转移、产业优化升级的能力，增强新型产业支撑力；司法机关要平等保护各类经济主体的合法权益，严厉打击破坏建设的各类犯罪，维护市场秩序安全。上述软件建设都是法治环境评估、建设和完善的题中应有之意。同时随着全面深化改革和进一步扩大开放的推进，特别是京津冀一体化发展的战略机遇，明确经济主体权利和义务，保障其人身财产安全，建设高效快捷的交通运输网络，将权力关进制度笼子、约束公权力，进而实现投资者获利、地方财政增长和就业充分等多方共赢的良性经济循环，离不开健全、开放、透明、包容的法律制度和法治环境。客观、准确评估京津冀法治环境是实现上述目标的第一步。
二、建设京津冀法治建设指标体系和标准的必要性
（一）协调平衡京津冀利益冲突。这是法治指标体系和考核标准功能的核心要素。指标体系权重的设置既是对法律制度安排的平衡利益冲突协调机制的确认、维护和保障，又构成自身平衡利益冲突的协调机制系统。其考核运行的过程与结果不仅预警、监测、检验、考核对象在法治建设的角色定位是否发生错位、越位、不到位等诸多违反法治的现象，是否形成非正当的或非程序性的、或非法利益博弈的，是否隐性或显性地损害国家、政府、社会等法益目标，从而为矫治这些现象，恢复法治秩序，维护法益目标提供引导性、政策性、预见性的意见建议，使其评价功能得以彰显。而且自身平衡利益冲突的协调机制内在地发挥功效，有序规制顶层制度设计过程中制度设计者为寻求自身、他人和某一利益集团的“寻租偏向”法治指标体系和考核标准的核心要素权重的配置符合法治建设内在规律与现实需求，使其成为具有科学性、遵循规律性、体现人民性、反映规范性的法治建设评价子系统。
（二） 提供京津冀受损秩序修复的载体。这是法治指标体系和考核标准功能的外在表征。当法律制度安排自我协调平衡矫治机制缺失，引发社会秩序紊乱情形时，法治指标体系和考核标准以特定的渠道、方式、机制适时捕捉信息，追踪社会秩序紊乱信号，通过其自组织系统所形成的自我协调平衡矫治机制给法治建设补位，矫治法治建设过程中不和谐现象，从而为有效修复受损秩序提供载体平台，形成与之相匹配的替代机制或协调机制。
（三）优化法治资源配置。这是京津冀法治指标体系和考核标准功能的内在机理。建立法治指标体系和考核标准能有效节省京津冀因法治建设过程中出现的现象，对法律重新创制所增加的额外成本或法律实施主体撇开既定的法律制度安排而凌驾于法治建设平衡协调矫正机制之上形成相互对立、相互制肘的机制所增加的成本。法治指标体系和考核标准的平衡协调矫正机制一旦与法律制度的运行机制形成一体互补运行，必将大大优化法治资源配置，提高法治建设投入的政治效益、法律效益与社会效益。
（四）搭建京津冀创新制度的平台。由于法律制度安排与实施机制之间存在着诸多代位、移转、监督、协调、预警等复杂的环节与外部制约机理，法治建设主体的代表者往往对此产生偏离法律制度安排、预期目标、程序规制的现象，或被纷繁复杂的法治事务所搅拌，或因法律素养、法治水平参差不齐而对法律制度安排是否存在缺陷，是否需要创新出现的而视而不见或为某一局部利益、地方利益驱使而拒绝制度创新。 法治指标体系和考核标准通过对法治建设定期评估、会诊、把脉，在总结经验、树立典型、推广先进的同时，第一时间发现京津冀人民群众对法治建设的新要求、新期待，梳理出京津冀法治建设运行过程中存在的诸多矛盾、主要问题、主客观原因，通过问计于民、问施于民、问效于民，找到解决京津冀法治建设矛盾问题的对策，从而使法治指标体系和考核标准搭建创新制度安排平台的功能得以彰显和实现。
（五）京津冀法治指标体系和考核标准要以社会公平正义为基准点、出发点和落脚点，定期监测矫正执政、立法、行政、司法、法律监督、守法的理念、方式、行为是否符合公平正义的价值规范、准则标准与行为方式。通过指标权重的合理设置分配，从源头上、基础性评价上解决社会公平正义评价公允问题；通过对公平正义法律现象的凝练、归纳、弘扬，为京津冀社会树立公平正义理念、形成良好氛围提供正能量，从而疏通社会心结、化解社会矛盾、避免社会冲突、恢复社会和谐，激发京津冀人民群众参与法治建设、维护公平正义的积极性、主动性、创造性。
三、建设京津冀法治建设指标体系和标准面临的难题
（一）京津冀区域发展立法引领的缺位。在现实中，京津冀区域的立法缺失具有一定的普遍性，京津冀至今还缺乏针对区域发展的专门立法。 法律具有指引、评价、预测等功能，在有法律可依的前提下，行为人就可以做出明确的行为预期和行为选择，从而承担行为后果。借助法治稳步推进京津冀协同发展的首要环节是制定相关的法律。目前京津冀协同发展在立法层面还没有明显进展。以大气污染治理为例，由于目前京津冀三地没有从立法层面得到推进，环境保护作为需要率先突破和亟须协同治理的领域，仍然需要北京市牵头，协调的难度很大。再如在非首都功能疏解中，由于没有明确的法律依据，在一些专业性批发市场的搬迁中，行为人不积极搬迁的心态比较普遍。
（二）京津冀协同行动规则尚未齐备。《京津冀协同发展规划纲要》的制定，在国家发展战略的顶层设计上迈出了可喜的一步，然而《纲要》并不具有严格意义上的法律约束效力，因而需要从政策角度出发，辅之以强有力的引导，也正因如此遵循《纲要》关于京津冀法治协同的总体部署、目标、原则、任务等纲领性规定，涉及协同发展的具体展开还需要一系列层级的推进与落实保障机制设计。在全面依法治国的总体部署下，改革共识的凝聚、发展秩序的维护、矛盾纠纷的化解，都只能且必须遵循法治的进路。简单而言，在对于京津冀法治协同发展所涉及的一系列、多层次的推进和实现机制本身的考虑方面，也务必要强调程序法定、效力法定的法治基本要求。
（三） 京津冀法治协同发展的配套工作机制仍不健全。京津冀三地虽经济发展产业体系完备、引擎作用明显，但发展方式不同、发展阶段不同，因而至今尚未摆脱京津冀行政经济各求发展的旧有模式。目前尚缺乏有效的京津冀区际利益协调机制，尤其缺乏统一的地区性环境保护、食品市场监管规则，因此京津冀法治配套协调机制有待进一步深化。与此同时京津冀在产业规划、环保、交通等需要率先突破的领域，需要京津冀协同发展领导小组及其办公室制定明确的路线图，并加大督办力度，避免京津冀三地在执行中的懈怠。但是在京津冀流动人口的权利保护，甚至环保、交通等领域，仍然可能存在某种形态的地方保护主义行为，仅靠中央领导小组及其办公室的督导无法完全解决。
（四）京津冀法治协同发展工作推进中存在法律风险。在全面依法治国的总体部署下，京津冀法治协同发展战略应当遵循法治的要求，以法治方式逐步推进。但是，囿于战略目标、任务的现实设定，具体贯彻落实就很容易落入目标导向的工作推进模式中，特别是在非首都功能疏解方面，因工作任务重、要求高、时间紧，容易引发相应的法律风险：行政诉讼风险点多，滋生腐败案件的风险大，劳务与商事合同纠纷数量增加。
四、完善京津冀法治环境评价指标体系的建议 （一）明晰指导思想 京津冀法治指标体系和考核标准构建应以习近平同志为总书记的新一届党中央关于“法治中国”建设的新命题、新论断、新思想为引领，与“法治中国”建设目标、任务、要求保持高度协调一致。只有抓住了“法治中国”建设总任务、总目标，才能发挥好法治建设指标体系和考核标准。此外坚持中国特色社会主义法治的作用，真正做到构建具有“中国特色、中国风格、中国气派”法治指标体系和考核标准的话语体系，发挥其对国际社会的积极影响，在国际法治指标体系和考核标准中注入“中国元素”同时把握基本原则全面与特色相结合。 京津冀法治指标体系和考核标准评价政府、司法机关法治化的发展水平，也能评价经济文化社会及生态文明法治化的状况；既能全面评价维护社会公平正义的发展进程，又能客观与主观相结合。对法治建设的进程状况作出客观的评价，使其具有客观依据性；又能引导京津冀社会公众自觉参与京津冀法治指标体系建设，反映社会心理对法治建设的认知度，反映京津冀人民群众对法治建设的支持度与满意度，从而实现京津冀法治建设发展状况的客观依据性与社会公众对其主观认知性的有机统一。科学与简便相结合。全面、准确、科学地反映京津冀法治发展的现状和水平，又在指标数量上做到少而精，使指标体系的宏观构建和微观设计科学明确。实用性与适用性相结合。既能满足现实需求，又能使考核方法、步骤、结果分析等方案具有适用性，做到实用与适用有机统一。可计量与可比较相结合。既能做到指标体系可计量、可操作，又能使指标体系在同一时期内对京津冀不的法治建设状况进行比较排序。
（二）探索推进京津冀区域立法，发挥法治的引领、规范作用。在全面依法治国的大背景下，京津冀协同发展必须遵循法治进路。即便是作为正式制度的法律尚未充分时，也不应偏离于法治思维、法治方式的基本要求。从区域发展、治理的国际经验看，国家通过立法引领、规范发展以及顶层设计的法定化是较为通行、有效的做法。由此京津冀法治协同发展，要探索推进区域立法，针对疏解非首都功能，从根本上治理大城市病，加强首都圈建设，有必要考虑立相关法律；针对京津冀区域法治协同发展缩小三地法治发展的落差、实现京津冀区域协调共赢发展的目标，考虑《京津冀区域发展促进法》立法。针对京津冀区域协同发展中重点任务的实现，尝试《京津冀区域大气污染防治条例》、《京津冀区域产业结构合理化促进法》等专门立法。坚持区域发展规划法定，提高规划的执行力。即便在区域协同发展立法方面一开始难以做到在全国人大层面的立法，在国务院层面出台促进区域协调发展条例的条件也在成熟。除依靠全国人大立法外，京津冀三地还可以签订法治协同发展方面的具体协议，把一些明确、具体的规则确立下来，并分别在各自辖区内公布、实施。当京津冀三地政府不遵守或者不积极实施时，这些规则可以向不遵守一方施加责任，或者通过个人诉讼等司法救济途径迫使京津冀三地政府遵守这些规则。借助这种方式，也可以为京津冀协同发展的法治化提供规则前提。这些规则应该具有法律效力，而且只要京津冀三地尚未声明全面退出这些协议或者不认可某项协议条款，这些规则的效力应该比京津冀三地各自的地方性法规的效力还要高。因此签订认可和公布这些规则的主体应该是京津冀三地的人民代表大会。
（三） 完善京津冀法治协同发展规则的实施机制。京津冀三地在法治协同发展中，有些从长远来看对京津冀三地有利的法律政策未必符合各地的短期利益，也未必符合某些官员的个人利益。因此京津冀三地在执行法治协同发展战略和协同发展规则方面消极懈怠，甚至在某些领域采取地方保护主义措施。对此京津冀法治建设不得不考虑规则的实施机制建设。在我国目前的司法体制下，可以考虑在独立于京津冀三地的最高法院设立专门负责保障全国人大相关立法得以实施的法庭或者京津冀三地协商设立三方共同信任的仲裁庭，专门负责审理围绕京津冀三地合作协议发生的诉讼。
（四）京津冀法院在服务大局上应具体体现在法治环境指标、指标权重筛选和设计上。不同地区的发展阶段不同，法治条件和指标不可能完全一致，其权重自然因法治内在规律、同其他社会因素关系等而有别。不能不顾当地经济发展水平、产业结构、风俗习惯、文化传统等现实因素，一刀切地采用同一套指标体系或者同一个权重系数。 具体到河北省，经济发展水平处于全国中等水平，产业结构存在低端和重复的一面，转变经济发展方式，优化提升产业结构对于河北省跨越式发展尤其重要。京津冀法治建设应为京津冀大局服务，指标体系设计上也应得到体现，立法指标中注重经济立法、劳动法细化、鼓励民间投资、企业破产法细化等；做到一视同仁，打造文明、开放的京津冀法院形象，注重京津冀产业升级中对劳动者的倾斜保护以维护和谐稳定、对民间借贷案件处理应领会贯彻《最高人民法院关于依法妥善审理民间借贷纠纷案件促进经济发展维护社会稳定的通知》以支持中小企业融资，维护社会稳定；行政执法中对环境保护责任覆盖率、投诉办结率的强调以突出当前京津冀环境问题的紧迫性、重要性等。指标之权重系数也同服务大局相关。根据京津冀实际发展阶段和大局需要设定指标权重后，需要进一步加权求和计算，以期得出相对可靠的京津冀法治指数。
（五）推进京津冀法治一体化的着力点。京津冀法治环境评价指标中，立法指标方面应注重地方人大立法、政府规章对土地征收、征用、农村建设用地转为城市建设用地、宅基地换楼房工程等方面的主动有效引导；法院指标设计中注重调解优先、调判结合定纷止争土地争议；这些方面在京津冀法治环境评价指标中应得到体现。立法指标中应突出承接北京、天津产业转移的现实，执法应服务产业承接项目。产业聚集后，司法工作会面临新挑战，对于法律服务工作的衡量将有更高的标准，律师等法律服务需求量自然会增多。这些都应实事求是地体现在指标体系中。同时全面推进公正司法。排除干扰司法公正的制度建立健全，让司法权威得到维护，中央司法体制和工作机制改革各项要求落实到位，实现司法公正、高效、权威的总体要求；严格执行程序法和实体法，让司法质量显著提高；司法监督得到加强，监督效能得以增强。加大法律服务的人力和财力投入，实现法律服务网络全覆盖。
（六） 明确考核标准设计。考核标准是度量法治建设指标体系的标尺，设计应注重依据性，明确界定京津冀组织协调考核的主体，采用以职能考核为主与社会公众评价相结合的考核方式，实行统一组织、分级考核条块结合的层级考核方式。按照京津冀法治建设指标体系指标设定考核基本分，形成分值体系；并将全面加强组织领导与社会公众总体评价纳入考核评价体系。同时明确考核加分和扣分事项，注重实效。根据京津冀法治指标体系及考核标准实施进程，定期发布京津冀法治指数，使考核具有针对性、可测性、实效性。做到“纵到底、横到边”。考核标准设计要注重衔接性。考核标准应关照与京津冀法治建设相关内容的考核、评比、检查项目应与其他涉及法治建设考核内容的规范相衔接，避免重复考核评比检查。凡涉及京津冀法治建设考核评比检查的事项应统一纳入京津冀法治建设指标体系，实现京津冀考核结果资源共享。考核方式采用京津冀属地考核与互相考核相结合，主管部门评价与行业评价相结合；定性分析与定量评分相结合；职能部门负责与公众参与相结合等方式进行。邀请人大代表、政协委员、专家学者、新闻媒体和其他有关方面的代表参加。同时拓宽京津冀评估考核内容，避免对经济指标的过度强调，实现京津冀三地间合作考核、评价机制的科学性。科学合理的比例与权重设置有利于引导地方政府实现行为的理性，建议在设置区域经济建设及其量化指标的同时，将影响可持续发展的指标纳入考核和评价体系，加重京津冀法治协同等方面的比例与权重，把社会经济发展同京津冀法治政府建设相结合，把京津冀区域法治协同纳入考核范围的绩效考核体系，才能真正构建符合京津冀法治协同发展大局的科学评估考核体系。还要丰富评估考核主体，形成多元化的考核与评价，克服目前绩效考核、评价的弊病，实现京津冀法治绩效考核、评价机制的客观性。构建一种全方位、立体的评估体系，促使京津冀政府在推进京津冀区域法治协同发展中对社会管理的充分重视，满足京津冀区域协同发展的治理要求。使考评结果更加真实、可靠，也更能提升法治政府建设过程中的公众参与，有效促进政府职能转变。针对三地的评估考核，在考评指标的设计方面必须体现一定的通用性，也要体现一定的差异性，以充分符合京津冀三地的法治协同发展的基础与现状。京津冀区域内存在多个地方政府主体，且三地之间互不统属。在这样一种制度安排下，进行法治绩效考评就应考虑到之间的可比性，因而要求考核标准的普遍适应性，以便于进行通用的评价。另一方面考评体系也要体现地域差异性。必须允许合理的差异系数的存在，以减少甚至避免由于标准单一引起的不公平的评价结果。
（七）借鉴、学习先进经验，进一步调研、构建并完善法治指标体系。目前关于京津冀法治环境评价指标的探索研究已有不少优秀成果，具体指标组成的地方法治环境评价指标体系。类似的研究成果值得学习借鉴，这对于京津冀法治环境评价指标体系的构建大有裨益。应增加法律监督等项目，应更切合京津冀实际，应对立法民主性情况、涉及京津冀法治保障立法等充分反映；执法指标中环境保护、产业升级和承接转移等方面应进一步体现出来。我国先进省市有关法治环境量化的探索成果值得学习，也只有在同兄弟省市的法治环境对比中才能更清醒地看到自己所处阶段、存在的问题。可以组成“京津冀法治实施工作组”，前往我国法治先进省市考察调研或邀请专家学者组织参加京津冀法治研讨会形成论文集引发广发关注和讨论，集思广益。
（八）建立健全京津冀法治建设领导体制机制。京津冀法治建设期规划要科学、计划要明确。 京津冀法治建设考核评价规范运行，法治建设要保障有力，法制宣传要形成合力，运行到位。健全京津冀辖区法治建设领导体制机制、议事与报告制度；本辖区的法治建设中长期规划科学，年度计划明确，措施要有力，责任要落实。结合本地区实际制定京津冀法治建设考核评价配套制度并落实到位。京津冀法治建设工作经费列入年度财政预算等。与此同时还要构建京津冀协同打击违法犯罪，构建区域安全机制。京津冀区域应进一步清理与区域发展相悖的规章制度，完善不符合区域发展定位的政策和法规。加强京津冀区域立法的合作与协调，在区域内形成相对统一的法治环境，以适应协同发展的需要。必须打破区域内行政壁垒和条块分割，强化政务公开，建立完善的监管制度，减少违法犯罪。协作打击跨区域违法犯罪、协调整顿市场经济秩序，协调工作政策、沟通工作信息，积极整合京津冀区域内法治资源，着力探索提高区域内社会治理水平，形成协调联动之势。由于京津冀地区的生态环境资源遭到严重破坏，出现了湖泊河流干枯断流、湿地山泉消失等现象，严重威胁城市供水安全和大气质量。京津冀三地应尽快建立区域内统一协调和生态补偿机制，认真贯彻国务院规定。与此同时加强平安建设和法治协作步伐，形成京津冀整体作战格局，出台加强和改进政府立法工作、规范行政执法行为、提高行政执法能力、加强行政复议和行政调解、积极化解行政争议的措施，努力构建立法、执法、司法系统工程。加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严和权威，形成不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境，“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。因此在京津冀法治环境建设过程中，司法不能缺位，不管是立法、执法还是司法，每一个环节司法人员都需要通过个案办理和裁判来给予保障，因此借助京津冀法治协同发展这一大好机遇，建设一支素质优良的法治人才队伍尤为重要。同时从长远意义上看，注重创新内容和形式，进一步增强公民的法律意识，培育公民的法律信仰，也是法治环境指标体系建设的题中之义。
结语
法治指标、其他社会因素之间的关系属于相关关系范畴，其可信度、有效度需要我们动态地把握，而指标体系的实际应用也必须结合京津冀法治环境开展实地调查研究、专家评估。掌握这些一手调研资料后，进行抽样分析、层次分析、相关关系分析，综合分析后或可得出有意义的指标指数。也希望更多的同仁参与进来，共同推动京津冀法治协同发展的早日实现。
注释
1、薄文广、陈飞 《京津冀协同发展: 挑战与困境》《南开学报 (哲学社会科学版)》2015年第1期
2、孙久文、李坚未《京津冀协同发展影响因素与未来展望》《河北学刊》2015年第4期
3、仇立平《上海法治建设指标体系的理论和构想》《社会》2003年8月
4、彭国甫、李树丞、盛明科《应用层次分析法确定政府绩效评估指标权重研究》中国软科学，2004
5、刘金诺《法治指数中国化研究》辽宁大学2012年优秀硕士论文
6、李燕霞《地方法治评价体系论纲—以法治浙江建设为例》《浙江社会科学》2006年第2期
7、冯家亮《法治建设指标体系的建构路径》湖南大学学报（社会科学版）2014、胡荣才、屈茂辉《法治湖南建设评价指标体系的建构思路与框架》湖南大学学报（社会科学版）2014
8、殷国伟、穆方平《论法治浙江的法治环境评价体系—以湖州市法治环境评价为个案》湖州师范学院学报2006年12月
9、谢超凡《江苏法治环境建设探讨》价值工程第260页
10、俞可平《国家治理评估：中国与世界》北京中央编译出版社，2009,P4
作者：孟村回族自治县人民法院
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