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浅议审判辅助事务外包管理遇到的问题和应对举措
——以法院审判辅助事务外包为切入点
来源:中国法治 作者:刘黎明  日期:2019/11/27 字体: [大][中][小]

  如何进一步优化审判资源配置,提高审判效率,真正做到“让专业的人干专业的事”,需要将审判权的运行精细化,使审判辅助事务逐步剥离。通过对审判核心事务和辅助事务的区分,建立审判辅助事务清单,将文书送达、财产保全、打印复印、文书核校、卷宗扫描、司法拍卖等事务进行集中管理,大大提高了审判的效率。在审判辅助事务的集约管理上,市场化是改革的重点,而审判辅助事务外包是审判辅助事务市场化的重要形式,是促进审判辅助事务集约化管理的重要路径。如何在确保审判辅助事务外包合法性的基础上提高司法效率,优化司法资源配置,进一步深化审判辅助事务集约化管理改革,成为亟需人民法院解答的一道历史性课题。为此以审判辅助事务外包为切入点对审判辅助事务集约化管理的有关情况进行调研,依托信息化建设及社会购买服务方式更好的推动审判资源结构性调整,实现审判辅助事务从粗放到精细化的转型,就必须使审判辅助事务能够集约化管理,并找出现阶段存在的问题,并在分析原因的基础上提出合理化对策建议,以期能为促进审判辅助事务外包改革,进一步提高审判辅助事务集约化管理水平提供参考借鉴。

  关键词:审判辅助事物   外包  措施及建议

  主要创新观点:司法改革的目标是“让法院更像法院,让法官更像法官”,但在司法实践中,法官往往被审判辅助事务工作绊住手脚,无法抽身投入审判执行工作。顺应当前机制转型发展趋势,将审判辅助事务与审判核心事务分离,探索审判辅助事务社会化工作模式既有其现实意义、也有理论支持。本文以审判辅助事务中的送达程序为例,讨论经济社会发展中的集约化管理模式、服务外包方式应用到司法领域的可行性。

  一、审判辅助事务外包的的意义

  审判权的运行要求审判权配置的科学性,合理的审判事务事关审判工作的顺利推进,是人民法院工作的核心,在诉讼日益增多和司法改革的大背景下,人民法院能否公正、高效地行使审判职能,关键是在审判流程的各个环节和审判组织内部,要明确审判工作人员的工作内容,在此基础办上,互相配合、互相监督,各司其职,相互补充。只有这样才能实现审判资源的优化利用,提高整个审判工作组织的质量和效率。然而目前的工作分配却不尽人意。普通的审判流程大致有七个环节,以法院一审民事案件审判流程来看一个案件进入法院大致要经历从立案、送达、庭前准备、开庭审理、庭后决议、宣判、结案,这七个环节从接待当事人立案到最后案卷归档细致划分起来法官承担92项工作,审判辅助人员承担52项,然而这些工作中有大部分是程序性辅助工作,需要法官与其他审判人员组合。另外保全案件需要在受理后保全申请后及时办理,若不办理就有可能丧失保全的最佳时机,这样就需要打破法官原有的工作计划去办理保全案件,从而降低法官的工作效率,所以为了让法官“减负”,提高工作效率就必须要将审判辅助事务与审判核心事务相分离,让法官专门从事认定事实、适用法律等需要高度的法律判断并且能够产生确定力或者既判力的工作。[ 2005年最高人民法院《人民法院第二个五年改革纲要》]

  二、基层法院的主要经验做法

  (一)明确了审判辅助事务的认定标准。对审判辅助事务制度化剥离进行探索,并提供了可资借鉴的标准,即以是否涉及判断权来界定审判核心事务与审判辅助事务。从而在此基础上对能够彻底剥离的事务实现了整体剥离。

  (二)在明晰了可外包事务种类及外包运行模式在对审判核心事务与辅助事务进行界定的基础上,细化可外包事务种类,并区分不同专业领域,灵活多样地选择不同合作模式和合作机构,分别采用委托办理、合作开发或承包单位派员进驻等方式,并视具体情况提供必要设备场所,最大程度地挖掘各类业务的可外包潜力,扩大覆盖面,通过社会化购买方式剥离审判辅助事务,实现审判辅助事务全方位外包。

  (三)确立了审判辅助事务外包配套保障制度将审判辅助事务外包纳入预算,为审判辅助事务外包提供资金支持,解决后顾之忧,保障了审判辅助事务外包工作的顺利开展,节省了法院的人力资源,大大提高了审执工作效率。

  三、审判辅助事务外包的现状问题分析

  (一)[孙海龙《深化审判管理》人民法院出版社2013年版,第2页]布局尚需加强统筹,经验缺乏系统总结。进行外包的审判辅助事务包括送达,电子卷宗的实时生成、纸质档案的扫描及归档,司法公开相关信息的收集、汇总、发布等辅助工作,导致其宏观上缺乏统筹性,且即使针对已确定的事务,也未作规划限制,而是任由法院从中自行选择一项或几项进行外包工作,留出了很大的自由空间。因此尽管涉及的各项审判辅助事务都具有一定外包潜力,但实际开展外包工作的领域却相对集中,主要围绕操作简单但工作量大的纸质档案扫描及归档,专业需求较低但工作繁复的送达,以及需要特定专门知识的信息化运维等方面,而新媒体维护及司法宣传业务则少人问津,分布态势稍欠均衡。调查中发现,也有对审判辅助事务外包过于谨慎,存在不愿或不敢开展的情况,积极性有待提高。尚未进行广泛深入的、系统性的经验总结,也使得工作的作用未能得到有效发挥。

  (二)缺少工作规范标准,乏据可依。由于法院工作的特殊性,会对相关业务操作提出一些专业技能和保密方面的要求。但并未提供具体规范标准。在所调查的开展审判辅助事务外包的法院中,很少制定任何工作标准或操作规范及采取针对性的保密及风险管理措施。由于规范标准的普遍缺位,导致审判辅助事务外包工作的实践操作具有较大随意性,也缺乏协调。

  (三)财政支出存在压力,经费渠道有待拓展。在开展审判辅助事务外包法院中,经费来源仍以本院办公经费为主,获得财政专项拨款的很少。审判辅助事务外包在缓解干警工作压力,破解案多人少矛盾方面有着重要作用,但毕竟不同于诉前调解等其他直接化解纠纷的工作,其所涵盖的工作事项多纯属于法院内部日常事务,很难与社区、街道或其他机关组织的主管业务发生重合,因此难以就相关内容与其他部门达成合作,往往成为法院自家搭台自家唱的“独角戏”,因此申请专门财政资金和政策支持的难度相对较大,也基本不能得到其他社会力量的无偿帮助,仅仅依靠法院日常办公经费,难免会形成财政压力。

  (四)人员定位不够明确,培训亟待跟进。开展审判辅助事务外包的法院中,除采取直接外聘工作人员的方式外,均选择了与相关专业公司合作的业务承揽方式。结合情况,目前针对外包服务人员尚未形成系统完善的培训管理制度,仍停留在以完成工作量为准的初级阶段,此外审判辅助事务外包工作人员基本都需要进驻法院,法院作为涉密单位,对工作人员有很多特殊要求,而相关业务的外包工作人员在工作过程中难免需要与法院内部的信息化系统发生联系,但对于外包工作人员在从业过程中的身份定位,目前尚未见明确。

  (五)[傅郁林《“以职能权责界定为基础的审判人员分类改革”》《现代法学》2015年第4期]法官与司法辅助人员分工不明。根据《最高人民法院关于新形势下进一步加强人民法院队伍建设的若干意见》要求,应加强法院队伍的正规化、专业化和职业化建设。实践中,法官和司法辅助人员定位不清、职责不明的情形较为普遍。但司法实践中助理审判员与审判员实际上行使同一种职权,并无实质性的差异。此外法官与辅助人员的比例不合理。实践中,在法官和审判辅助人员的配比上,未能突出法官的主体和核心地位,审判组织单位的配置模式仍处于自发和盲目的状态。为实现法官的正规化、专业化和职业化,法官和辅助人员的配比应呈现“金字塔形”,法官少而精,辅助人员多而广,这样才能使法官专司审判事务。但法官和其他辅助人员的配比呈现严重匹配失衡。由于审判辅助人员的缺乏,法官事必躬亲,审判效率较低。造成了审判辅助事务管理的程序流于形式,
 
  四、对审判辅助事务外包工作的完善建议

  (一)统筹布局,定期进行总结。[周翠《“中国与德国民事司法的比较分析”》《法律科学》2008年第9期]开展审判辅助事务外包工作,是贯彻中央政法委有关精神,不断深化以司法责任制为核心的司法体制改革,健全完善人民法院以法官为主体的新型办案团队工作机制的重要举措。高院有必要统一并提高辖区各法院对审判辅助事务外包工作目标和其重要意义的科学认识,坚持统筹规划、整体推进,结合法院工作特点及实际条件,确定试点方案和试点法院任务,并明确工作重点和职责;厘清审判核心事务与审判辅助事务的界限,以打消辖区法院的疑虑,进一步扩大试点业务范围,对确需进行外包尝试,而现阶段各法院积极性相对不高的领域,必要时可指定试点法院,并重点跟进督促。开展试点工作,不应简单满足于工作量的完成,而是要着眼于形成可推广经验,故还需定期及时对试点经验进行归纳总结,甚至通过制度形式加以确认,对发现的问题及时作出调整,并以会议或书面形式在全市范围进行通报,以资借鉴,确保试点工作收到实效。

  (二)完善操作管理机制,建立健全标准规范。针对目前审判辅助事务外包实践操作随意性过大、管理弱化的现象,要推动该项工作的规范化进程。在统一工作思路的前提下,区分不同类型的外包业务,分别出台相关标准细则,建立长效监管机制,[邹碧华《“审判事务的分类与法官辅助人员的配置探讨”》《法律适用》2002年第12期]大致主要包括:以技术标准指导具体操作实施、以管理标准规范整体工作流程、以保密细则划定安全红线、以考核细则衡量工作成效。其中对于涉及电子卷宗随案同步生成等事项的,尤其需要确保各院操作标准的统一性和工作流程的协调性,以为将来实现不同法院之间的数据对接与流通奠定基础。在制定考核细则时,不仅要涵盖外包服务机构、外包服务工作人员,还需要对开展外包服务工作的整体效果进行评价。可通过分析数据、调查走访等方式,从节省经费、释放人力、提高效率等维度分别测算,然后综合评定实施效果是否理想,从而可以针对短板有目的地制定改进方案、优化资源配置。通过这些措施,建立起完善的运行管理机制、风险防控机制、绩效评估机制,确保审判辅助事务外包体系的科学、平稳、高效运行。

  (三)争取多方支持,拓宽经费渠道。审判辅助事务外包,是贯彻落实以司法责任制为核心的司法体制改的重要举措,其本质是“让专业的人干专业的事”,将审判核心业务之外的、原本分散由各办案人员负责的辅助事务剥离出来,集中外包给社会力量进行处理,让办案人员的精力获得解放,使其能够更加专注于核心业务的处理,从而更好地化解纠纷,对提高审判质量效率,提升司法公信力、促进社会稳定都有着十分积极的作用。因此,审判辅助事务外包不应只是法院的独唱,而理应是聚集全社会力量的大合唱。各级法院要多措并举,落实经费保障。首先,要积极争取党委、政府的财政与政策支持,争取将审判辅助事务外包项目经费列支,在财政预算中统筹安排项目经费;其次,各院还要积极开拓多条经费渠道,探索采用社会资本合作模式,创新资金筹措机制,引导社会资本投入该项工作。

    (四)明晰人员身份定位,加强岗位培训管理。[章润、史乃兴《反思与前瞻:对法官助理制度改革的再思考”》“载《司法体制改革与刑事法律适用研究—全国法院系统第二十一届学术讨论会论文集》人民法院出版社2009年版第163页]外包服务人员所承担的辅助事务并非一个个独立单元,最终都将与核心业务组合成一个完整的审判或执行工作流程,其从身份关系上虽不隶属于法院,但所从事的却是曾由法院工作人员负责的事务,难免会与法院内部各类信息化系统产生关联。因此需要在制定技术、管理、考核、保密等相关标准规范时对其身份定位予以明确,对其接触或使用法院内部信息化系统的条件和权限预先作出规定,并采取配套措施,对可授予权限在系统中予以开放。同时,外包服务人员对其所从事的业务虽具有一定专业技能,但对法院审判执行业务要求、工作流程等则缺乏专业了解,因此还有必要建立外包服务人员的岗位培训机制,培训内容应包括技术、管理、考核、保密等有关规范政策,确保外包工作顺利开展,工作成果质量有所保证。

  (五)文书送达校核配备专人,集中处理解放法官。送达难是长期以来困扰法院审判工作的难题。有的案件多次反复送达,浪费审判人员大量的时间。难则思变,要大胆向传统送达管理模式动刀子,双管齐下挑战送达难问题。为此,可对内尝试以人员集中管理,减少环节交接,建立工作职责明确化、工作标准规范化的流线性管理模式。对外则充分发挥社会优势资源,多方发力,解决送达难。[王琦《“审判权与审判管理权的冲突与良性互动——以民事审判管理为视角”》《海南大学学报》(人文社会科学版)2013年第3期]首先是建立直接送达及电子送达队伍,除传统的直接送达外,由资深法官带领聘用制人员负责案件电子送达工作,在减轻法官事务性管理工作之外,当事人也可以足不出户接收到法官工作诉讼文书,有效减轻当事人讼累。其次,可将邮政速递业务引入诉讼服务大厅,与邮政企业合作,通过邮政人员驻点,随时对专递邮件的交寄投递、退件及异常情况进行处理和监控。与邮政公司协商,不断扩大法院专递服务的内容和功能,将张贴法院材料领取通知书并拍照,送达不到的照片证据的提取,当事人下落不明后向社居、村委会开具证明材料等一些邮寄工作中无法实现但又是法律规定的送达必备的法律化标准,纳入邮政速递公司的业务范围。具体措施也分为“电子送达”和“送达业务外包”两种模式。在集约化管理的形式下,利用互联図平金处理审判辅助事务无疑是一种明智之举。以“电子送达中心”为例。传统的送达模式是由办案法官进行送达,这种方式使法院送达事务过于分散,并且占用了法官大量的精力和时间,实行集约化的送达无疑会减轻法官的压力,但集约化送达并不等同于大规模低效率的送达。在“互联网+”时代,些法院探索出将集约化送达与电子送达相结合的模式,专设电子送达中心,然而这种互联网送达系统就可以“政府购买”的方式公开竞标,提方面解决送达难的问题,另一方面可以寻求到最优的系统一遍保障顺利送达。

  (六)诉讼保全集中办理,减少环节。诉讼保全按正常程序必须经过申请、审查、缴费、核查、裁定下达和实施六个环节,而这些工作在法院内部分属不同的部门负责,环节多、分管多,极易因职责不清引起工作推诿,当事人权益不能得到及时保护。为此,可将诉讼保全所有工作环节统一交由诉讼事务中心集中管理,当事人只需向中心提交申请,诉讼保全后续各个环节就由中心的法官集中办理,由此工作效力将会大幅提升。

  (七)卷宗扫描归档,统一服务外包。为了将法官从这些事务性工作中解放出来,可聘请专业外包服务公司入驻法院,成立卷宗扫描归档中心,统一集约开展卷宗扫描工作。承办法官负责案卷质量、电子卷宗和纸质卷宗的完整性和一致性检查,书记员负责诉讼材料的收集、整理、立卷以及向扫描中心移送。扫描中心诉讼档案质量专员负责对诉讼案卷接收、传递和装订,要根据规定对上传的电子卷宗进行对照检查发现问题及时处理。

  (八)成立保障中心,集中行使部分审判辅助事务职能。由审判员、执行员、书记员、法警等人员构成,统一行使实施财产保全和委托评估鉴定两项职能,保全实施负责统一实施诉前和诉讼保全,评估鉴定组负责统一办理各类委托评估鉴定,改变了以往职能由各业务部门分散实施的状况。有效缓解人手紧缺的紧张关系。同时探索审判团队不同辅助人员配置模式。赋予主审法官团队运行模式选择自主权,充分探索“一审一书一助”、“一审两助”等不同模式的利弊。在保障试点主审法官审判权的基础上,明确法官助理、书记员的权责划分,强化对法官助理和书记员的岗位培训和业绩考核,确定法官对审判团队的管理协作职责,并要求院庭长行使审判管理上的过程监控职能,对试点法官的审判权运行情况、工作成果进行同步跟踪检查。

  (九)将一般性审判辅助事务和专业性审判辅助事务的区分。审判核心事务和审判辅助事务的严格区分,其实质是将法院内部的审判功能和审判辅助功能分配给不同部门和不同人员承担。在区分审判核心事务和审判辅助事务的前提下,必须对审判辅助事务进行细分。一般性审判辅助事务可以再细分为:分案排期类、案件移送类、发送材料类、庭审记录类、卷宗归档类等。一些诸如文印、法律文书上网等一般性审判辅助事务,可以以服务外包的形式从审判辅助事务中剥离,使有限的司法人力资源发挥其应有的功效。并按照专业标准和职业分工的要求,划分法官、法官助理、书记员、执行官、司法警察和行政管理人员等几种不同角色,建立健全分类科学、权责明晰、管理规范、保障有力的人员分类管理机制。亦可将案件的实体审判权与流程控制权分立,形成分权制衡的格局。在诉讼流程上区分庭前——庭中——庭后三个阶段,具体再分为立案、分案、排期、送达、庭审、宣判、结案、执行、归档等阶段,实行分段管理。(十)建立科学合理的考核机制和职业保障机制。审判辅助人员的考核机制和职业保障机制对于调动审判辅助事务主体的积极性,具有至关重要的作用。对此,可采取建立司法辅助人员职业保障机制,完善分级管理的司法辅助人员薪酬制度;根据法官助理和书记员的工作特性,进行年度考核评价,统计辅助人员的工作绩效,作为评价审判单元组织工作效率的标准之一;将绩效考核的结果作为优化辅助人员配置的依据等

  结语

  集约管理审判辅助事务,要紧紧围绕审判执行工作中心任务,分析和调整各项审判资源,激发审判资源活力,达到多办案、快办案、办好案,缓解一线人案矛盾的目的,从而不断提升法院的司法能力,更加有利于司法改革纵深推进,有利于司法效果有效落实。通过创新形式和管理模式完成了送达由纸质到电子、由粗放到集约的转变,缓解压力,采取“互联网+集约化管理”模式是改革法院审判辅助事务的一剂良方,但“业务外包”模式无疑是我国信息化条件较为落后地区的法院进行审判辅助事务改革的较好措施。使法官从繁琐的程序性工作中解脱,集中精力专司案件审判,保障“员额制”法官的可持续发展,成为司法改革的关键命题。相信在未来,会有更多人和创新我国审判辅助事务管理模式,不断完善我国审判辅助事务的制度化建设。

  注释

  1、2005年最高人民法院《人民法院第二个五年改革纲要》
  2、孙海龙《深化审判管理》人民法院出版社2013年版,第2页
  3、傅郁林《“以职能权责界定为基础的审判人员分类改革”》《现代法学》2015年第4期
  4、周翠《“中国与德国民事司法的比较分析”》《法律科学》2008年第9期
  5、邹碧华《“审判事务的分类与法官辅助人员的配置探讨”》《法律适用》2002年第12期
  6、章润、史乃兴《反思与前瞻:对法官助理制度改革的再思考”》“载《司法体制改革与刑事法律适用研究—全国法院系统第二十一届学术讨论会论文集》人民法院出版社2009年版第163页
  7、王琦《“审判权与审判管理权的冲突与良性互动——以民事审判管理为视角”》《海南大学学报》(人文社会科学版)2013年第3期(作者单位:孟村回族自治县人民法院)   

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