一、调研背景

　　基层政府、基层群众自治组织、基层群众作为基层治理主体，提升其中关键因素“人”，即基层政府干部、村（社区）干部、村（居）民的法治意识，是深入推进基层依法治理的关键所在。基层政府依法行政，有利于树立法治权威；基层群众自治组织依法自治，有利于营造“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”氛围；基层群众依法自律，有利于让基层政府干部、村（社区）干部从繁杂的基层管理事务中抽身出来，把更多精力投入到服务中，从而推进基层自治；强化律师专业法律引导，有利于提升基层治理法治化水平。因此，如何强化内生动力和外部专业引导，提升基层治理主体法治意识，是当前必须思考的一个重要课题。 

　　二、基层依法治理存在的问题

　　（一）基层政府干部法治思维不足

　　一是对法治的重视不够。对行政决策的有关法律法规认识不足，未真正把法治当作推进工作有序发展的利器，而是把法治当成了花架子，如，把合法性审查当成走过场，存在会前突击报送、报送材料不规范等情况，给科学合法决策带来一定法律风险。二是依法解决问题能力不足。遇到问题时，缺乏用法治思维来解决问题的意识，有的是当“马上安排个律师来”的甩手掌柜，有的是盲目的以“好多钱能解决”的一刀切，有的是“事前缺乏法治思维，事后出问题了才突然找法来救场”，缺乏全程有理有据处理问题的程序思维和规则思维。三是法治氛围营造不够。法治宣传工作缺乏规划，法治阵地建设不到位，法治宣传限于发资料、挂横幅等传统方式，缺乏艺术性、创新性、大众参与性，宣传成效不显。

　　（二）村（社区）干部法治观念淡薄

　　一是学法示范引领不够。思想上对法治的重视度不够，缺乏主动利用电视普法节目、网络学习平台等身边资源学习法律的意识，未在群众中发挥学法的良好示范作用。二是法治引领作用不强。在处理村（居）民日常生活纠纷时，习惯于说和、私了等老办法，主动用法律知识来化解矛盾的意识和能力还不足，未有效发挥依法办事的带头作用。三是法治宣传办法不多。把法治宣传当成走过场，习惯于被动开展法治讲座、普法资料发放等法宣工作，缺乏因地制宜丰富法治宣传方式、提升法治宣传实效的主动性。

　　（三）群众法治意识欠缺

　　一是存在“信访不信法”的错误理念。在遇到土地纠纷、移民安置、民生保障等问题和纠纷时，部分群众依然倾向于用非法律方式解决矛盾纠纷，而群众采用极端手段来表达诉求，却往往使存在的问题更加复杂，矛盾更加激化，造成社会资源和行政资源的极大浪费。二是对违法行为识别能力不足。部分群众不了解法律，不能明确判断某些行为是否违反法律规定，且在对某些行为性质不能分辨的情况下，找不到较好的咨询途径，对自身行为将导致的法律后果缺乏准确预测，所以存在凭借自身喜好来实施个人行为，在不自知的情况下却违了法的情况。

　　（四）法律人才作用发挥不到位

　　一是专业人才资源不充分不平衡。就乐山市律所分布情况来看，中心城区拥有律所和律师资源远高于其他区县。如，根据中国法律服务网数据，市中区有律所12个，而沙湾区仅有2个。同时，多个区县存在律师资源紧缺问题，以沙湾区为例，全区户籍人口18.23万人，而现有本地律师人数仅13人，平均每1万人口拥有律师不足1人。二是律师服务普惠作用有限。律师人才资源紧缺导致律师更多的是忙碌于重大诉讼与非诉案件，而将律师专业能力融入群众日常生活，提升全民法治意识方面发挥的作用还很有限。三是法律顾问主动服务不足。面对基层治理问题复杂、事情繁琐的现状，法律顾问深入基层、特别是村（社区）服务的主观意愿不强、积极性不高，有被动、推诿和应付现象。

　　三、对策与建议

　　（一）强化法治建设，促进基层政府依法行政

　　一是树牢法治思维。要认真落实法治政府建设的各项要求，切实加强干部队伍法律培训，牢固树立法律权威至上、法律大于权力、权力服从法律的观念，在发展经济社会事务、协调处理矛盾纠纷时，善于运用法律思维和法律手段解决问题，切实提升依法行政能力。二是突出法治考核。把任前法律知识考试作为干部正式任职的重要条件，把年度述法纳入领导干部年终述职内容，推行领导干部网络普法考试制度，全面落实行政决策合法性审查规定，着力突出覆盖事前事中事后全过程的法治考核机制。同时，组织部门要优先选拔提用法治素养高、依法办事能力强的干部，树立鲜明的尊法学法导向。三是强化政务公开。进一步加大政务信息公开力度，提高政务信息公开质量，以公开为常态、不公开为例外，推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开，推进政务阳光透明。同时，要向全社会积极宣传政务公开相关规定，引导人民群众主动、依法监督政务信息。

　　（二）强化法治保障，促进村（社区）依法自治

　　一是将法治素养纳入干部选拔条件。建立健全村（社区）干部选举体制机制，将遵规守法情况纳入村（居）民参加选举条件，同时要求候选人必须将法治能力纳入选举竞职陈述，提升村（社区）干部对法治的重视度。二是全面梳理村（社区）法定职责。组织村（社区）法律顾问梳理责任村（社区）的法定职责，并将其细化完善，构建权责清晰充满活力的自治规范制度；组织法律顾问团就村（社区）事务中涉及的土地、婚姻、合同、生育、户籍等常见的相关法律知识系统地编写成简单易懂的法律知识手册，供（社区）干部和村（居）民日常查阅参考，提升基层依法自治水平。三是建立健全法律顾问参与村（社区）日常事务机制。建立健全法律顾问及时参与村（社区）重大协议签订、重大决策、矛盾纠纷化解等日常事务的体制机制，提升法律顾问介入基层治理的广度和深度，促使法治融入基层群众生活各方面。四是强化村（社区）干部学法内生动力。出台相应激励机制，对依法治理成效较为显著的基层自治组织，在项目实施、资金安排等方面予以倾斜，对有关干部在评先评优和培训提升等方面予以优先考虑，从而提升其学法用法主动性和积极性，也为其他基层自治组织树立导向。

　　（三）强化法治宣传，促进群众依法自律

　　一是完善法律顾问深入基层工作制度。通过法律服务实体平台、新媒体等多渠道公示法律顾问姓名、执业机构、联系电话、微信二维码、主要职责和驻点时间等信息，并选派法律顾问到基层定期坐班，配合开展纠纷调解、法治讲座，法律咨询等法律服务。二是建立乡镇公共法律服务微信群。根据当前基层实际，为了更好的满足群众对法律服务的需求，建立乡镇公共法律服务微信群，在群内配备律师、“法律明白人”，由司法所长统筹协调群内法律咨询、纠纷调解等法律服务事宜，并定期在微信群发布法律小知识和案例；同时，并采取视频、语音等模式开展线上法律服务工作，强化法律服务的便捷性和辐射范围。三是突出把握法治宣传的重点。在宣传对象上，注重对基层组织中具有一定影响力的人员进行普法，如重点对党员代表、人大代表、小组长等开展法治宣传，使其真正成为群众身边的“法律明白人”；在宣传内容上，结合日常走访、法治公众号线上测试及问卷调查等掌握的情况，重点宣传群众经常用到的法律法规，提升普法宣传的精准性和实用性。四是提升法治宣传的互动性。邀请资深律师分门别类的录制法律精品课，采取线上有奖观看的方式，提升群众观看度；在基层新媒体平台开通普法问答栏目，并建立健全与12348法网及热线衔接机制，丰富群众获取法律服务渠道，使群众随手可得高效专业的法律服务。

　　（四）强化律师服务资源的挖掘，促进专业引导

　　一是集中采购法律服务。由县级司法行政机关统一采购并协调辖区内法律顾问服务，确保党委政府、企业、村（社区）法律顾问全覆盖；强化法律顾问团队的统筹协调，以团队作战方式，提升法律服务的专业性、高效性。二是统筹公益法律服务。建立健全公益法律服务的组织领导、经费支持、激励措施等体制机制，采取跨区域协作和对口支援等方式，组织、支持律师到欠发达地区和律师资源匮乏地区提供公益法律服务。三是深挖公职律师潜力。采取给予目标分、奖金等形式鼓励公职人员参加法考，鼓励取得《法律执业资格证书》的公职人员从事公职律师执业工作，进一步提升机关干部法治思维，充实法治队伍力量。四是合理引进高校资源。统筹协调全市高校法学类应届生，争取其他名校法学类应届生到各区县司法行政机关、律所等单位实习，同时，建立健全吸引人才、培养人才并留住人才的专项政策，打造本地法律服务人才队伍。五是强化法律顾问考核。通过考核服务满意度、主动服务意识、工作配合开展情况等内容，测评出法律顾问综合考评结果，对考评结果较好的给予奖补、续约、政策关心关怀等奖励，对考评较差的采取扣费、不再续约等惩罚措施。（作者单位：沙湾区司法局）