随着我国市场经济的发展，社会转型加快，社会矛盾纠纷日渐凸显，给社会管理带来了较大压力。同时案件处理的难度不断增大，新类型案件层出不穷，司法资源的有限性与人民群众日益增长的司法需求之间的矛盾也越来越突出。为了有效化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定，中央高度重视社会矛盾化解、社会管理创新工作。诉前调解做为创新社会管理、化解社会矛盾的有益探索与有效途径。最高人民法院先后出台实施《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，通过把调解和司法强制力结合起来，运用多种途径对解决纠纷起到聚合作用。这也符合人民群众多元化解决纠纷的新要求、新期待，使群众的司法需求得到了满足，同时也促进了审判执行工作的良性发展。孟村法院积极推动诉前调解工作的发展和创新，扎实构筑长效机制，较好地发挥了调解“第一道防线”的作用，为营造和谐稳定的发展环境发挥了重要作用。笔者根据本院在诉前调解当事人纠纷、化解矛盾的基本情况，对诉前调解工作开展情况进行了调查分析，形成本调研报告。
一、诉前调解工作开展的基本情况
（一）诉前调解工作流程、内容及优势
1、诉前调解工作流程。由当事人申请或者有关部门移送起诉材料到立案庭，由立案庭将事实清楚，权利、义务关系明确，争议不大的民商事纠纷分流到诉前调解法官手中，由诉前调解法官或邀请的人民调解员组织主持调解，调解期限不超过20天。
2、诉前调解工作内容。诉前调解主要负责一般民商事纠纷的调解，立案庭在对案件材料进行初步审查后，对具有诉前调解可能的案件，引导当事人进行诉前调解化解纠纷。调解人员根据当事人自愿原则，在事实清楚的基础上，依法说服和劝导当事人达成调解协议。
3、诉前调解的机制优势。一是具有便捷性，诉前调解是当事人基于自愿平等的原则进行，尚未进入诉讼程序，很多方面不受实体法和程序法的规制，具有灵活性。只要不违背法律原则，可以选择地方惯例、行业习惯以及社会道德规范作为纠纷解决依据。诉前调解相对于诉讼，具有更大的操作空间，更易促成争议双方矛盾的解决。二是具有低廉性，很多纠纷进入诉讼程序，不仅物质上的成本高，还有程序繁琐，时间漫长，调查取证以及执行中的重重阻碍，对当事人也是精神上的考验。诉前调解从立案到终结，所用时间和资源极少，当事人向法院交纳的费用是诉讼费的一半，最大限度实现了低成本、高效率，既减少当事人“诉累”，又降低法院审判资源的使用，达到双赢效果。三是具有彻底性，诉前调解充分体现当事人的合意，调解的达成是当事人自由意志的体现，当事人自愿达成的调解协议有利于协议内容的履行，从而彻底化解纠纷，实现案结事了。笔者在此可以做一假设来说明诉前调解的优势所在，我院参与诉前调解人员共计70人，如果参与诉前调解人员每人每年不需要调解成功太多案件，只需调解成功10件，那么每年就将减少700件案件进入诉讼程序。对于我们这个每年收案数不到3000件案件的法院来说，也就意味着减少了近四分之一的案件审理量，减少了多少当事人的“诉累”？降低了多少审判资源的使用量？也就不言自明了。
（二）、当前诉前调解工作的现状、主要作法和效果
1、现状：我院成立了由党组书记、院长任组长，分管民商事审判的副院长为副组长的全院全员诉前调解工作领导小组，日常工作由立案庭负责落实，并成立了全院全员诉前调解机构、参与诉前调解人员达到70人。同时邀请辖区内的人民陪审员、廉政监督员、执行联络员作为特邀调解员参与诉前调解工作。在经费保障方面予以优先保障。对事实清楚，标的较小，双方当事人争议不大，具有诉前调解可能的案件，由立案庭将分流到诉前调解人员手中，引导当事人进行诉前调解化解纠纷。调解成功的，根据当事人的意愿和需要由员额法官出具有法律效力的调解书确定双方的权利义务；调解不成的，及时给予办理立案手续。诉讼费用收取上，达成调解协议或需要出具法律文书的，根据诉讼标的按简易程序减半收取诉讼费。取得了化解矛盾纠纷的良好社会效果。同时完善工作制度，制定了《全院全员诉前调解工作指导意见》、《全院全员诉前调解工作机制操作规程》，保证案件有序流转，避免因调判对接、调判转换导致效率不高，延长案件审理周期。与此同时加强诉前调解能力建设，采取外出参观学习、业务培训、观摩指导、典型调解案例评析等方式，培养调解法官的分析能力、驾驭能力、协调能力，提升法官调解工作水平。并定期与行政调解组织互通信息，以召开座谈会、通报情况等方式互通报信息，共同研判诉前调解工作形势，把握诉前调解工作动态，提升解决纠纷能力。
2、主要做法：
（1）建立健全了矛盾纠纷排查调处机制。我院成立了诉前调解工作领导小组，负责督导诉前调解网络体系的建立、诉前调解工作的指导以及调解过程中的协调等事宜；诉非衔接中心，作为诉前调解工作的管理、运行中枢，负责诉前调解劝导、纠纷登记分流、调解体系检查、数据整理汇总、卷宗归档、移送立案和提供考评依据等工作。
（2）诉前调解模式向专业化、类型化推进。由于诉前调解案件类型比较固定、单一，为了更好的解决纠纷，在一乡一法庭设立了专业调解室，在各村居建立了诉前调解联系点，对纠纷进行有针对性化解。
（3）诉前调解工作向规范化、科学化推进。为积极推动诉前调解工作规范化管理，对进入诉前调解程序的所有案件均在数据平台上监控督促，避免案件因诉前调解拖拉，增加当事人诉累，增添法官的工作量。加大考核诉前调解案件质量力度。每月进行质量评估，根据不同结案方式分别给予奖励。并由审管办负责对所有诉前调解案件进行统计、监督、调控和督导，一案一档，诉前调解工作纳入个人年终综合考评范围。
（4）推行诉前温馨调解工作模式。充分运用精心、用心、细心、关心、虚心、诚心、耐心、倾心、公心、恒心和梯次调解法、民俗调解法、联动调解法等为支撑的诉前调解模式，坚持横向到边，纵向到底，上下贯通，左右协调，将矛盾纠纷化解在一线。形成依托基层，多方参与的诉前调解新机制。并按照属地管理和“谁主管，谁负责”的原则，做好调解工作，确保调解成功。对诉前调解未成功的案件，引导当事人进入司法程序，确保社会安全稳定。
（5）按照“诉调对接,多元化解,服务发展”的工作思路，建立了诉前调解“三级平台”,即法院、乡、村三级平台。充分运用信息平台实现与有关部门信息资源共享。在立案大厅设立诉调对接窗口，明确专人负责诉调接待、法律咨询等工作，在一乡一法庭建立诉调对接站，在村居建立工作联络点。并在每个村居明确一名法官作为司法联络员,负责对民间调解进行法律指导，从而减少司法成本，提高效率,促进社会和谐。大量纠纷通过法院诉前调解得到化解并及时履行，定纷止争的社会效果明显。诉前调解基本实现了贴近群众、贴近民生，减轻群众诉累、服务群众司法需求的预设目的。
3、取得的效果：
孟村法院以创新诉前调解职能为切入点，使调解工作一跃成为全市先进。2018年第1季度案件调撤率仅为37.18为%，而2019年第1季度案件调撤率为64.07%。调撤率提升了26.89%。由此引发的“蝶变效应”是孟村法院结案率在2019年第1季度位列全省第1名。更为重要的是初步实现了“矛盾就地解决”的目标。节约了司法成本，减少了当事人诉累，维护了辖区的社会稳定。其次是诉前调解在诉讼前化解矛盾，省却了送达、开庭等诉讼程序，节约了当事人诉讼成本，多数纠纷当天能够解决并执行，真正实现案结事了，有效地提供了多种解决纠纷的制度供给，丰富了法院发挥维稳功能的形式，为人民群众提供了方便快捷且符合实际的纠纷解决途径和方式，使当事人实体权益得到快速救济，一定程度消除了人民群众诉讼障碍。再者是法院联合镇、村、社区等相关单位及人民调解委员会通过诉前调解，将一些纠纷在当地、当时及时化解，群众情绪得以疏导，维护了社会稳定。也促进了案件分流，实现审判案件良性循环。大量简单民事纠纷分流并快速解决在诉讼之外，一些简易民商事纠纷案件在立案前就能得到解决，从一定程度上缓解了法院的工作压力。
二、诉前调解工作遇到的困难和问题
（一）各类主体参与诉前调解积极性有待提高。有的当事人对诉前调解工作持不理解、不支持的态度，或是为了拖延时间等原因，不愿进行诉前调解；有的诉前调解人员因与本职工作时间冲突无法解决等问题，参与诉前调解的积极性不高；有的因对诉前调解工作重要性认识不够，推进力度小，工作开展的不够，出现了剃头挑子一头热的现象。
（二）诉前调解工作制度不统一，缺乏规范、高效的内部运行程序。诉前调解工作流程不规范、不统一。在数据统计上，还是人工手填计数，随意性很大。诉前调解协议制作不规范。有的调解协议表述不准确、用语不规范，不能保证案结事了。未将诉前调解工作纳入考核，花费大量时间精力诉前调解案件，但不能在考核上体现，挫伤了调解积极性。
（三）诉前调解案件仍有部分案件调解后无法即时清结，使得诉前调解的公信力受到一定的影响，以至于有些当事人认为诉前调解没有太大效果，即便调解成功对方不履行也前功尽弃。因此诉前调解与诉讼程序的衔接有待加强，使其与庭前调解程序无异。
（四）对诉前调解机制宣传不到位，重视度不足。部分干警对诉前调解的重要性和必要性认识不够，认为调解工作费精力、费时间，调解的主动性和积极性不高。当事人也对诉前调解存在误区，许多当事人甚至根本不知道何谓诉前调解，不愿意接受诉前调解。使群众对诉前调解的案件信赖度不高。
（五）诉前调解人员力量尚显薄弱，目前我院诉前调解没有配备专职诉前调解人员，个别调解人员兼任立案、信访等其他工作，影响诉前调解工作的顺利开展，不能从根本上解决法院受案压力。
（六）诉前调解联动机制薄弱，由于长期以来缺乏参与调解联动机制的积极性和主动性，在参与调解联动化解社会纠纷时，没有得到相应的支持。
三、进一步推进诉前调解工作的意见和建议
（一）高度重视，落实到位，充实诉前调解工作力量。在人力、物力、财力上向诉前调解工作倾斜，打牢诉前调解工作的物质基础，努力创造良好的诉前调解办案条件。将诉前调解率纳入年度工作目标及绩效考核并实行重奖重罚，鼓励采用诉前调解的方法解决纠纷，并将调解工作贯穿于案件的全过程。在工作中找准诉前调解案件争议焦点、矛盾转化交叉点、法理与情理融合点这“三个切入点”，及时公正调解；做到公开调解过程、案件事实、双方证据、调解结果等“四个公开”，提高诉前调解水平，赢得当事人认同和理解、信任与支持。选调一部分调解能力强、具有较高法律水平、熟悉乡规民约、纠纷调处经验丰富或者喜欢用调解方式结案的法官充实到诉前调解工作一线，担任诉前调解员和专业调解员，确保诉前调解的工作质量。聘请一批人大代表、政协委员、乡土权威人士等专业人士担任诉前调解专家，确保诉前调解的专业性和针对性，最大限度提升纠纷调处效果。做好典型示范引路。培植诉前调解工作先进典型，形成良好的示范带头作用，对主动承担办案数量多、诉前调解成功率高的干警在晋级提职时优先考虑。
（二）更新理念，变平面化管理为立体化管理。以开展“全院全员大调解”活动为载体，着重抓好落实。利用报表、台帐和法院动态跟踪诉前调解案件情况；不定期组织内部经验交流，总结调解方法，提高调解技能，推广调解经验；评查回访诉前调撤案件，查诉前调解案件质量，看当事人对诉前调解工作、服务态度、工作作风的评价，促进诉前调解工作规范化运行；开展调查研究，剖析诉前调解工作存在问题，总结实践经验，推广诉前调解工作的新成果，从而改变过去只看指标、仅重结果的状况，使诉前调解管理规范化、经验理论化，成果固定化，有效发挥立体化管理的效益。进一步拓展诉前调解案件的范围，将诉前调解工作从处理民事案件向处理行政案件、刑事自诉案件、刑事附带民事诉讼纠纷等延伸。
（三）融合资源，主动作为，变单枪匹马调解为全员上阵开展诉前矛盾纠纷化解，融合构筑立体化全员调解格局。以层级式、集中式调解为突破，有效提升调解效率。为了确保案件的调解效果，深化并完善联动调解制度，充分发挥不同人员的办案特色，建立案件互助协作调解、审判人员交叉协助调解、院、庭领导亲临一线直接参与调解的模式，让不同的调解习惯和调解手段，产生调解“抱团”效应，切实提高了调解成功的可能性，让群众诉求渠道更加畅通，诚信友善、理性平和、文明和谐的氛围更加浓厚，确保案件结果的法律效果和社会效果的有机统一。同时通过电话、约谈、走访等方式了解当事人分歧焦点、掌握其心理期望，做初步协调工作，在吃透案情基础上分清责任，努力做当事人的思想工作，促使当事人接受诉前调解，为调解成功打好基础。对矛盾积怨深、对抗性强的诉前调解案件，先对当事人进行“冷却处理”，不马上组织双方正面接触，让双方先冷静下来，在增进双方理解基础上进行法律宣传和法律释明，提出解决问题的办法，说服其接受诉前调解。并注重对民意、风俗习惯的采集、分析和运用，做好案件的诉前调解工作。同时积极运用法律教育手段，打破当事人法外获利的侥幸心理，引导纠纷协调解决。并充分利用中国社会所具有的“人情社会”的特色，邀请与当事人有特定关系且非常信任的亲朋好友协助诉前调解，因为相对于单纯由法官主持的诉前调解而言，由于一方当事人与另一方当事人存在利益冲突和心理对抗，往往对法官不信任，担心法官会偏袒一方当事人，甚至可能由于法官在诉前调解中的一不经意的言差语错而导致当事人产生不公正处理的合理怀疑。因此在诉前调解遇到困难或障碍时要另辟蹊径，以“他山之石可攻玉”的思维，邀请有关人员协助调解，使诉前调解具有更大的空间和余地，从而达到调解结案的目的。同时坚持单独调解与集体调解相结合的举措，利用法官单独调解具有灵活性和针对性特点和集体调解能够发挥集体的智慧，集思广益的优势，抓住案件时机及时调解。与此同时为实现群众少跑腿的目的，以创新人民法庭职能为切入点，深度参与社会管理，把多元化纠纷解决机制改革纳入社会综合治理的大格局中统筹推进。形成协调联动的矛盾纠纷多元化解立体工作体系，实现“小事不出村，大事不出乡（镇），矛盾不上交”的目标。对诉前调解案件，制定统一的诉前调解案件流转表，健全工作台账，对诉前调解案件的期限、审批、结案、卷宗装订进行全程管理，并安排专门人员帮助当事人甄别案件。使诉前调解工作更为规范，使矛盾有效地平息在萌芽状态。在开展诉前调解工作中坚持极速调解。诉前调解法官接到案件即可以采取电话微信调解、上门调解、到庭调解等简便方式通知当事人，对案件进行全过程、全方位的调解。对简单案件，尽量做到当日通知当事人，当场征求调解意见，当日调解、当日制作法律文书、当日送达、当日结案，并尽可能地促使当事人当场履行完毕，有效减轻执行工作的压力。
（四）加强对法官的调解技能培训，提高辩法析理能力。因案因人找准调解的切入点和关键点，灵活的运用调解方法。通过采取“以案代训、观摩调解”等方式定期开展培训，提高诉前调解人员的业务能力和调解技巧水平。并在调解中推行温馨调解工作模式，即以精心、用心、细心、诚心、耐心、倾心、公心、恒心来调解，横向到边，纵向到底，上下贯通，“谁主管，谁负责”的原则，确保诉前调解成功。
（五）加强联系，强化考核，落实激励机制。将诉前全员调解工作的成效纳入绩效考评指标体系中，作为衡量工作业绩和审判水平的重要指标之一和评先评优、晋职晋级的参考依据。并建立科学合理的诉前调解工作补贴和奖励制度，对诉前调解成功的案件给予物质激励，调动全员参与诉前调解工作的积极性和创造性，避免诉前调解成绩显著，案件数量不断增加的尴尬局面，确保诉前调解工作质量。同时加强对诉前调解案件期限适用的监督，防止久拖不决。建立不宜用诉讼方法解决矛盾纠纷案件甄别机制，加强社会对法院适用诉前调解制度监督，免除漫长诉讼过程。同时为了打造无诉讼村街、乡镇，使小矛盾不出村、大矛盾不出镇，重新优化“一乡一庭”的人员结构，成立专门的诉调对接办公室，乡镇法庭庭长还与其所在乡镇领导、人民陪审员及各村街人民调解员建立调解微信群，方便互通信息、了解情况，及时化解矛盾纠纷。实现“让信息多跑路，群众少跑腿”的目的，确保纠纷化解的及时性。并打破常规，无论工作时间还是休息日，只要区域内发生纠纷，群众可随时到法庭与驻守在当地的人民陪审员与巡回法官取得联系，由法官当场对纠纷进行调解，真正打通联系服务群众“最后一公里”。同时充分发挥科技优势，汇聚各方力量，借助外力化解矛盾纠纷，把纠纷解决在“阵地前沿”。组建了“乡镇村调解人员工作群”、“驻村调解人员工作群”等专业群，加强与当地基层组织和相关职能部门的沟通和配合，调动乡镇其他有关部门共同化解矛盾，把矛盾纠纷吸附到本地，把矛盾纠纷解决在诉讼前。同时眼睛向内，深入挖潜，通过庞大而充满活力的“过滤网”，紧紧抓住“诉前”这个关键节点，层层过滤、层层化解纠纷，不失时机地靠上去做辩法析理工作，提高矛盾纠纷的化解率，进一步节约司法资源，缓解办案压力。
（六）营造诉前调解外部环境。鼓励法官志愿者走上各乡镇、村街、大集开展法律宣传活动，加大对诉前调解的宣传力度，通过发放宣传手册、明白纸、法律知识读本，向群众宣传创建“无诉讼乡镇、村街”活动，以贴近人民群众的法律宣传形式，把法送到百姓身边，推进平安建设、构建和谐社会，为诉前调解的实施创造良好舆论环境，让当事人充分认识诉前调解带来的便利。在开展诉前调解工作中，及时向党委、人大主动汇报工作，将取得的实效、存在的困难以及需要党委、人大支持的方面，通过专门汇报、信息专报等方式争取党委、人大、政府、政协的支持。进一步加强与新闻媒体的协调配合，通过专题报道、以案说法等形式，积极宣传诉前调解工作情况及成效，增进社会对诉前调解工作的理解与支持。
（七）建立调解协议效力签字确认制度。针对诉前调解成功的案件，规定法官在当事人达成协议后要征询双方意见，对于双方明确约定在调解书送达签收之时生效的，以送达签收为生效要件，并将当事人的意见明确记录在案。并向当事人释明先在调解书送达回证上签名盖章，事后将打印好的调解书邮寄当事人签收保存。
（八）紧紧抓住案件、人员两个关键因素，通过“引进来、走出去”的工作模式，实行精细化办案。建立矛盾纠纷分层化解机制。将纠纷引入“一乡一法庭”和“全员诉前调解”系统，进行快速处理化解，拉近法院与群众的距离，达到法制宣传、指导调解、化解纠纷、排除法律风险隐患的作用。与此同时精准把脉调解“多元化”，最大程度便民利民，为当事人提供多元可选的调解方式，进行实时调解、预约调解、微信调解，提升诉前调解成功率，减少群众奔波之苦。对到法院诉讼的当事人，首先由工作人员向其主动做好释明工作，告知其诉前调解的优势，并在初步了解当事人诉求的基础上，帮助当事人分析诉讼风险成本，引导当事人做好诉讼风险评估，算好亲情、信誉、时间、经济、风险“五笔账”，由当事人自主决定是否接受诉前调解。并坚决防止以诉前调解为由阻碍或拖延立案，影响当事人行使诉讼权利的问题发生。让当事人理性对待和解决自己的纠纷，把纠纷化解在诉前，有效减少了进入诉讼程序的案件数量。同时为调动诉前调解人员的办案积极性,创新诉前调解补贴薪酬发放办法，对经甄别为重大疑难案件实行诉前悬赏调解,为诉前调解成功重大疑难案件的调解人员除发放规定的奖金外，实额报销调解实际支出的费用。并设立诉前调解人员星级评定制度，设立三星级、四星级、五星级标准,一月一评、一季一比、半年进行一次集中观摩、一年一次通报表彰,并给予不等金额的奖补。全面提升素质，有效地推动诉前调解工作的顺利开展。
结语
习近平总书记曾说过要树立和谐民风、文明新风。开展诉前调解工作就是要做到“有1%的希望，就要尽100%的努力！”最大限度的整合资源，通过“诉前调解”机制，让法官扎根到群众最需要的地方，最大限度地整合法院力量与村、镇、相关部门的各类优质调解资源。形成递进式的矛盾纠纷解决模式。达到“案未立、事已了，纠纷不出源头地、矛盾化解于诉前”的目的，以此提高社会治理法治化、专业化水平。因此要牢记习近平总书记的谆谆教导,结合时代要求, 围绕案件诉前调解、综合治理、法制宣教等职能，搭建好法院与群众的联络沟通、相互理解的“桥梁”，要耐心细致地听取群众心声，始终坚持深入基层，扎根百姓，急百姓所急，想百姓所想，倾听百姓心声，努力为群众解决难题。在办案过程中，要采取“诉前调解，寓教于审”的诉前调解新模式。探索“调解在前，解惑优先”的工作方式，根据地域地点，贴心问需、靠前服务，打出“特色动作”。做到情、理、法交融兼顾，完成由“追求案结”到“案结、事了、人和”的转型。要坚持将“能动司法”和司法便民利民相结合，“俯下身子”解纠纷，“挺直腰杆”化矛盾，从而实现社会效果和法律效果的有机统一。要推进诉前调解品牌建设,走出一条具有地方特色的社会矛盾预防调处和创新社会治理的新路子。把一缕缕司法关爱、司法温暖注入群众心间。让司法便民更加透明，让公平正义看得见、摸得着。努力用贴心、实在的便民举措，打造司法便民最后一公里，为实现社会安定团结、构建社会主义和谐社会做出应有的贡献。
调研组主持人：郭淑仙 孟村回族自治县人民法院党组书记、院长
调研组成员： 魏 岩 孟村县人民法院办公室主任
刘黎明 孟村县人民法院法警大队政委