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浅议如何精确确定执行法官的饱和工作量
——以对MC法院执行员额法官饱和工作量的分析为视角
来源:中国法治 作者:刘黎明  日期:2020/3/19 字体: [大][中][小]

    论文提要:近年来,在法官员额制改革深入推进的背景下,法官饱和工作量问题成为值得关注和深入研究的一个重要课题。然而,这些成果却难以解答许多执行法官的疑问和担忧:改革后执行员额法官人数少了意味着工作负荷的加重?“五加二、白加黑”已经成为执行工作的常态。要回答这些问题,必须站在执行法官角度,在充分考虑执行法官饱和工作量的前提下推进执行工作开展,否则,极有可能导致改革后不同水平的执行法官忙闲不均,许多法官仍将处于满负荷、超负荷工作状态,进而引发“辞职潮和转任潮”、案件质量下降等一系列问题。笔者认为执行法官的结案数量必须控制在合理的范围之内,一旦结案数量超过执行法官能够承担的合理范围,“倒逼”执行法官进入超负荷状态,既不利于执行法官的成长,更不利于执行质效的提高。因此研究执行法官合理结案数,特别是执行法官资源的合理配置,对执行工作的可持续发展具有重要意义。笔者通过对MC县人民法院执行法官办案时间的调查并考虑可持续发展所需的学习和休息时间,认为基层法院执行法官一年合理的结案数为138-175件之间。笔者撰写本文旨在通过对执行法官“均衡结案”与“执行法官饱和工作量”进行研究,来确定执行法官的合理结案数量的因素进行实证分析,与各位同仁共研。

    关键词:均衡结案  执行法官饱和工作量  对策

    主要创新观点:

    根据当前司法改革的实际情况,MC县法院要求副院长和党组成员全年办理执行案件量不低于执行法官平均办案量的30%,根据调查、计算执行案件每个流程节点所耗时间的平均用时,统计当事人在执行过程中主张权利的案件比例,确立执行案件的个案耗时。并通过数据呈现完善执行团队建设、执行法官专事执行具体事务、法官助理和书记员各司其职对提升执行法官饱和工作量的作用。以统筹推进实现司法人员的分类管理以及执行团队的科学构建,与此同时激活小额速执,实现执行案件的繁简分流。保障执行法官有充足学习时间,加强执行实务培训,使法律资源形成合力,形成共同的法律信仰和价值判断。

    一、执行法官饱和工作量的概念与意义

    (一)执行法官饱和工作量的概念指的是执行法官在一定期间内在各种条件约束下所能办理的最大限度的执行案件量。执行法官饱和工作量也反映了执行法官的工作效率高低和工作负荷的大小。

    (二)确定执行法官饱和工作量的现实意义[1]

    1、可持续发展的需要。当前司法改革面临的一个基本外部环境是“诉讼爆炸”。由此导致执行案件呈几何式增长,将执行结案数作为考核执行法官绩效、评先评优的最重要指标,使得执行法官面临巨大的办案压力。为完成任务量,执行法官长期处于超负荷工作状态,晚上和周末加班加点成为常态,长此以往身心健康不可避免地受到损害。过度劳累使得执行法官心理压力巨大,许多人都患有不同程度的焦虑症、抑郁症等心理问题。在此工作环境下,执行法官更新知识、总结经验、升华能力的学习思考时间被严重挤压,俨然沦为“司法工匠”,难以实现可持续发展。同时为了追求结案率,不惜背离执行工作规律和违反程序法规定,采取种种手段,千方百计地提高结案率;忽视了执行案件的质量与效果,造成上访率大幅上升,而且为追求结案率,将在手的疑难复杂执行案件搁置不执,挑选简单易结的执行案件办理,致使一些疑难执行案件超执限的问题严重,不仅违背了规律和职业道德,损害了申请执行人的合法权益,也容易引起当事人的不满,损害了人民法院和法官的公正严谨的职业形象。

    2、当事人平等地享有司法资源的必然要求。人民法院作为国家司法执行权的行使者,应根据自身的条件和案件的实际需要,平等地分配司法资源,使所有案件当事人的纠纷都能得到公正高效地解决。而实现均衡结案就要求不分案件性质、不分当事人身份,不分难易程度、不分案件数量压力大小,平等地在法定的期限内用足用活现有执行资源,进而优质高效地化解纠纷。因此执行案件多、案件难不能成为难以实现均衡结案的借口,执行案件多时,自加工作强度,案件难时,狠钻解决办法,才是确保当事人平等分享司法资源的方法所在。
 
    3、质量效率实现的保证。新收和旧存案件的及时执结和尽快化解,达到效率要求,稳定有序地开展执行工作,不因突击而降低要求,质量也得到了保障。从以往执行案件情况分析,不能搞不顾法定程序、不顾质量,只讲提高效率的突击清理。

    4、推行法官员额制的需要。有的法院要求执行法官入额时签订承诺书,每年须执结案件200件以上,完不成办案任务的要主动退出法官员额。其在计算办案数量时是否考虑到法官工作饱和问题不得而知,但简单地用一个平均数要求不同能力的法官却是非常不合理的,结果很可能造成执行法官之间忙闲不均、苦乐不均。这对于建立科学的执行法官业绩考核制度、交流机制、薪酬制度以及合理配置执行辅助人员都十分不利。

    二、确定执行法官饱和工作量的必要性

    (一)通过对执行法官饱和工作量的测算,可以更加清楚地知道到底需要多少执行法官。如果案件执行不出去,积压成堆,新案变成了老案,老案变成了陈案,且不说服务大局,权威、公信从何而来?可以肯定这个办案数量一定不是空穴来风,进一步讲这也是在一定程度上测算执行法官饱和工作量的结果,不过是以计件的方式。应该尊重时下案件逐年递增这个事实,根据执行法官工作量的评定,案件多,入额法官就相应增多,而不是底线之外是鸿沟,不可逾越。

    (二)通过饱和工作量的测算,可以为社会各界特别是案件当事人提供一个了解法院执行工作的窗口。其实当事人多少也知道执行的成本远远要高于其他的解决渠道,耗时费力也不经济。通过饱和工作量的测算可以直观地告诉当事人,其所涉案件可能要在执行立案后一段时间才能有结果,一定程度上取得当事人的理解;同时在客观上也帮助法院说服一些急需帮助的当事人走纠纷多元解决的道路。如果当事人认定法院一条路,把法院作为最后的救命稻草,那就尽可能快一点执行。

    (三)通过饱和工作量的测算,可以更好地推树先进典型、总结执行经验。在一些信息化程度比较高的法院,可以发现,每到年终考评时,让工作量来说话,把每个执行法官的案件数据摆出来,大家都心服口服。通过对这些优秀法官执行经验的学习总结,可以更好地推进执行工作开展。

    三、基层法院执行员额法官的工作现状

    (一)高压工作模式消耗执行法官的精力和体力。虽然当前执行查控系统的上线运行和逐步完善为执行法官减轻了一部分工作压力,但是进入执行程序的案件有相当一部分没有现成的财产可以执行,仍需要执行法官努力寻找执行线索加以执行。因此超负荷的工作给执行法官带来巨大压力。基层执行法官没有休假,长期没有休息日,加班加点工作已成常态,身心健康令人担忧。[2]据了解,基层执行法官平均每天接待当事人3-5人,期间还要穿插进行调解、调查取证、送达、查扣财产、案件汇报协调、拘留当事人以及参加会议活动等工作,讨论合议案件、撰写法律文书只能安排在晚上和周末,执行法官体力和脑力倍感疲劳。过度繁忙还使得心理压力陡增,普遍感到焦虑急躁甚至临界崩溃边缘。旧案未结、新案不断,打乱了生活节奏,增加了心理负担。除此之外面对矛盾激烈案件以及党政机关协调案件,法官更是如履薄冰、寝食难安;遇有个别当事人缠访闹访、谩骂甚至威胁、恐吓执行法官,更让执行法官深感强烈的不安。笔者调研发现,一线执行法官渴望被关注、被理解。最希望能够最大限度地得到保障,配备充足的执行力量,剥离不必要的业外工作,提供更高效的后勤保障,不求锦上添花,但求雪中送炭,毫无后顾之忧地专心投入执行工作;最反感上级法院和综合部门对法官缺乏尊重、信任和保护的监督管理态度,以及将宣传、调研、信访等综合性任务一股脑地压给一线执行法官;最害怕不合理的绩效考评,繁琐的监督评价考核、过细的流程管理以及过多的会议活动;同时超负荷工作给质效带来一系列连锁反应,效率指标波动加大,案件平均执行天数变长。下面笔者以MC法院执行案件、法官和辅助人员数量变化情况等以图表的形式来进行分析: 

 表1:MC法院执行案件、法官和辅助人员数量变化情况 

年 份

案件数

 

 

司法辅助人员人数

法官人均结案数

 

2015年

472

7

6

104

 

2016年

486

4

6

122

 

2017年

493

4

4

123

 

表2:MC法院执行法官办案工作用时统计表(小时)

案件类型

阅卷

调查

执行

调解

合议

文书

送达

报结

其他

执一案件

简单

0.3

4

5

1

1

1

1

0.5

0

复杂

1.5

10

15

5

1.5

3

3

0.5

0

执二案件

简单

0.3

2

4.5

0.7

1

1

1

0.5

0

复杂

2

4

4.3

1.5

1

1.2

3

0.5

0

 
 
    最后测算得出执行一庭法官一年的饱和工作量为122件,执行二庭法官一年的饱和工作量为130件。
 
   (二)执行法官缺乏自主性降低了执行效率。现阶段,各法院的执行案件审批权仍未完全下放,许多执行案件均须报院长审批,不仅增加了工作量,还拉长了案件的执行周期。面对有当事人上访的案件,承办法官还要进行书面汇报或撰写自查报告等,影响案件执行效率。
 
    (三)不科学的考核指标挫伤工作积极性。最高人民法院取消了对全国各高级人民法院考核排名,仅保留结案率等若干必要的约束性指标的决定。但事实上,指标导向的存在仍使许多考核项目并未真正从对法官的业务考量标准中剔除。从内部来说,指标导向的压力下,上级法院仍定期对下级法院的执行质效指标进行通报,并在某种程度上作为评先评优的依据,执行法官们不得不人为加大工作量,以追求执行质效指标的优化,从外部来看法院还要应对地方党政机关以及上级部门的各种考核,比如各类调研宣传、司法建议、案例汇编、维稳工作等。不尽科学的考核或非考核指标无形中加大了法官工作量和压力。直接影响案件质量。间接影响了司法公信。从长远影响了法院自身发展。如果过度的压力无法得到缓解,法官的身心健康无法得到保障,则会加重人才流失的危机,影响法院的正常运行。从可持续发展的角度来看,对队伍素质的建设以及法院整体形象的树立都非常不利。
 
     (四)[3]忽视了最大工作时间与饱和工作时间的差别。执行实践中,普遍存在年初结案少而年末突击结案的现象,同样是一名执行法官,在年初可以3天执行一个案件,在年末却可以每天执行几个案件。由此可见,由于法官工作弹性和办案潜力的存在,简单的用最大工作时间衡量执行法官饱和工作量是没有足够说服力的。也忽视了不同法官能力的差异性。不论是从案件程序、类型出发,还是从案件结果考虑,都是以法官在单一因素下的平均工作量为测算依据。法官平均工作量也是如此。法官的知识结构、专业水平、经验的不同,导致不同法官在办案能力上存在明显差异。
 
    (五)执行辅助力量不足。理想的执行法官与辅助人员的比例在1:3到1:5之间。并且司法辅助人员素质的提高难以一蹴而就。同时单独序列法官助理因前景不明人员流失严重,降低门槛招聘的临时性法官助理又缺乏必要的专业知识和业务能力,种种尝试效果都不理想。法官助理获得的政治待遇、经济待遇与其职业负担不成正比,人员流失严重。是优质审判资源的巨大浪费。再加上老一辈执行法官亦忙于办案,无暇发挥传帮带的作用,执行队伍能力不强、经验不足的问题非常突出。
 
    (六)职业保障不足。当前执行法官获得的政治待遇、经济待遇与其职业负担不成正比。僧多粥少的现实困难造成职级解决很不理想,部分执行干警职级偏低、晋升缓慢。再加上各法院激励机制普遍缺位,政法经费运用受限,在强制执行、突发事件应对,等方面警力严重不足,难以给基层法官提供一个后顾无忧的工作环境。
 
    (七)职业经历加剧法官生活中的负面情绪。[4]由于工作需要,执行法官长期接触社会阴暗的一面,容易产生心理错觉,放大自己的负面感知。浸染在一个充满负能量的环境中,一些执行法官逐渐变得寡言、易怒、焦虑、急躁、多疑,抱怨声、哭诉声、责难声,脑子里久久萦绕着各种嘈杂,一天下来已经濒临崩溃,然而回到家中难免听到小孩哭闹、老婆唠叨,很怕控制不了自己的情绪。有的法官将这种负面情绪带到生活中,发泄在家人身上,极大的影响了家庭的和睦。同时执行法官经常面临普通人难以抵御的诱惑,挣扎在各种社会角色的需求之间,从不为之心动,那是一种不真实的标榜。须知那些在人情关系面前能够秉持善良和公正的法官,是难能可贵的,而关于法官不犯错就应该晋升的主张又是多么的合情合理。
 
    四、精确确定执行法官的饱和工作量的建议
 
    (一)研究执行法官合理工作量,就是要保证在正常的工作状况下,一名法官在单位时间内办理执行案件的数量。要考虑执行案件类型差异性。不同案件类型的执行难易不同,因此也影响案件的执行效率。对执行法官的工作量也应区别对待。同时还要考虑办案主体差异性。执行法官作为案件的承办主体,自然对执行效率起着至关重要的作用。工作能力的差异、理论水平、业务能力、实践经验的不同。也可能影响本人对工作的抗压能力,从而影响案件的执行效率。此外由于经济条件不同,物资配备的差异也在一定的程度上影响执行法官工作量的测算。
 
    (二)合理优化执行资源配置。在实行法官员额制,严格控制法官数量的情况下,如果不增加以法官为中心的执行团队力量,则无法应对繁重的执行任务。[5]在“法官+法官助理+书记员”的运行模式下,若要达到最低的法官及法官助理1:1的配比,则仍需配备40%左右的法官助理。空缺仍然很大,需要进一步扩招。MC法院日前针对人员分类问题向全院干警进行摸底调查,调查结果表明,法院中绝大部分工作人员仍愿意留在审判一线从事法律业务。有80%左右在45周岁以下,是法院工作的主力军。而有20%的人员选择为司法辅助人员,选择当法官助理,且选择当任法官助理的部分人员基本在35周岁以下,法官助理的年轻化预示着法官助理队伍的可塑性。故此,各级法院在确定法官员额的同时要重视发挥法官助理队伍的作用,有意识地根据不同年龄、不同性格、不同能力的法官和法官助理进行合理调配,以达到人才的最优组合。如果按照优化后的单元配置,执行法官的工作量大概可达到160件以上。
 
    (三)合理界定各类人员的工作职责。执行法官合理工作量的确定,还要明确执行工作中各项任务的分配。法官的中心任务是确保执行权的正确行使,法官要通过自身最终完成决策性的执行工作。只有让法官专注核心执行事务工作,才能最大限度地加大执行法官工作量,以应对不断激增的执行案件总量。辅助性执行任务则由司法辅助人员完成。要建立法官个人业绩档案。要恢复执行法官对考评体系的信心,就要做到因人施评,进一步考虑执行法官的个体差别和需要,增设执行法官个人业绩档案,对法官的专业能力进行主客观评价,全面传递有利于专业、公正、高效的积极信息;另一方面要保障考评的公平公正,应制定统一的考评准则,选举专门的机构实施考评,无论行政职级的高低,办案法官一律参加考评,考评程序应公开透明,并赋予法官对考评结果提出异议、进行申辩的权利。
 
    (四)合理缩减执行法官的事务性工作。执行法官应以执行实务为中心,并集中精力完成高质效的案件执行。司法辅助人员在一定程度上需要帮助法官分担一些事务性工作之外,适当减少法官工作时间之内的业务活动。对于非属于业务性培训的会议应遵循法官意愿,不强制要求法官参加。法院因参与社会综合管理需要而不可避免地要组织法律宣讲、普法宣传等活动的,应合理分配给不同的法官参加。将不符合司法规律的考核标准剔除,仅保留必要的对法官执行工作起到监督管理作用的考核标准,减少指标导向下可能增加的诸如撰写汇报、自查报告等非执行工作。当然这一措施的最终落实,并非一朝一夕即可改变。要正确应对案件激增与执行法官人数缩减的矛盾。合理分配繁简不同的执行案件类型。[6]实行专业化执行改革,应打破以往的分案模式,建立以专业执行团队为单位的分案形式,强化专业化执行。但是,应根据案件类型、案件性质、标的大小等,明确复杂、简单案件的标准,将不同类型的执行案件在某一个或某几个执行单元之间、不同法官之间进行合理分配,并以专业执行团队为单位确定不同的工作任务,以平衡法官工作量。
 
    (五)适当调配后勤人员充实执行工作一线。应积极发挥后勤法官的力量,进一步化解积案现象。将综合部门有审判职称的法官作为执行“后备军”,在某个执行案件数量超过上限时,可以参加案件执行或分担部分执行程序性工作,减轻业务部门执行法官的工作量,提高后勤法官执行业务水平;在全院形成团结互助的工作氛围,共同应对日益严峻的执行任务。要充分重视法官素质与执行案件质量之间的关系。重整执行人员结构,提高执行法官队伍素质。应以本次司法改革为契机,在对人员实行分类管理时,设定科学合理的选任标准,将素质较高、业务能力较强的法官留在执行一线,将法学专业素养好但实践经验不足的法官转为司法辅助人员,将无法适应新时期执行需求的法官分流到其他部门,进而从整体上提高素质。笔者认为后勤部门可以招录相关专业人才,因专业人员均进行过相关专业的知识学习和技能培训,形成一支较为稳定的专业队伍,从而避免人员频繁流动带来的资源浪费。规范执行案件每个过程的操作程序,制定一套科学的执行流程管理机制,对案件情况实行动态跟踪管理,努力缩减案件执行周期,还要及时解决影响执行流程正常运转的异议程序、鉴定程序等问题,做到及时发现问题、及时解决,避免因程序问题耽误时间。笔者认为可以通过以下途径加以调整:[7]增加一线辅助人员。将每年法院招聘的新进人员集中安排到执行一线锻炼,另外从制度上保障合同制书记员的工作权益,充分调动这类人员的工作积极性,在一线执行庭统筹规划、合理运用,明确相关职责,防止工作相互推诿,确保1名执行法官有1-2名司法辅助人员。合理分配各执行业务庭法官人数。应根据每年年终司法统计,在分析各庭执行收结案情况及案件发展趋势、难易程度,合理调配各业务庭现有法官及助理人数,防止出现办案不均匀现象,如遇特殊情况,可及时从二线队伍抽调法官加以弥补。要加强执行业务技能培训,提升办案水平。要强化执行法官业务能力。要在吃透专业学科知识基础上,灵活运用法律应对各类新类型执行案件,这就要求法官必须努力钻研执行领域内的相关法律法规以及案例分析,并广泛涉猎其他相关行业知识,以扩宽法律思维空间,更好地应对复杂多变的执行案件。要加强信息化技术的应用。要借助现代科技的力量,改变传统执行方式,强调“向技术要效率”的思维意识,加大信息化技术的运用和推广,积极推进信息化在案件执行方面的应用,继续推行网上送达、查询等工作,逐步减少人工工作量,让信息技术更好地服务执行工作。
 
    (六)提高职业保障,增强法官职业尊荣感。执行法官的职业待遇与工作强度若是不相匹配,则很难调动工作积极性。要保持执行法官队伍的稳定性,不可回避的问题就是要建立健全执行法官职业保障机制。要强化职权保障。突出执行法官的主导地位,确保执行法官享有完整的执行权。其职业地位和身份非因法定事由、非经法定程序不被剥夺。提高职业收入。要确定与法官职级相匹配的工资待遇,让法官的物质生活达到社会经济发展的正常水平,使法官将更多精力投入执行工作,安心留在执行岗位。要拓展与延伸执行法官饱和工作量测算的进一步应用以饱和定人员。促进法院执行人力资源管理的科学化。[8]首先在法官员额制实施方面,执行员额法官的工作量应以不超过饱和工作量为限度,在法官能力、辅助人员配备达到最佳水平情况下,应考虑增加执行法官员额编制。其次在各执行部门之间,人员调动也要以各部门执行法官工作量饱和情况为依据,确保执行资源向案件量多、压力大的部门倾斜,并进一步优化执行团队配置,努力实现“人岗匹配”。再次司法辅助人员配备模式也要根据执行法官饱和工作量的办案需求进行调适,寻找到最佳配置方案。
 
    (七)提高对当事人的执行引导水平。当事人因素虽不受法院和执行法官主观意志控制,但合理适度的指导有助于推动当事人因素发挥正向作用。在立案阶段即可由立案法官对其进行执行指引,指导当事人完善对被执行人财产信息材料、了解执行程序、告知执行风险等。在执行阶段,执行法官在送达过程、具体执行过程中均可以对当事人进行必要的指引,减少当事人因不了解执行程序、证据规则或文化水平低而发生的执行迟延。
 
    (八)促进执行案件内部分流。不同案件对司法资源和执行法官能力的需求大不相同。提高执行效率,有必要改变电脑随机分案传统做法,建立“门诊式”分案模式,类型化分案在先,随机分案在后,以实现案件与程序相得益彰,执行案件与执行法官有机对应。[9]一方面注重多元程序功能发挥,用好对接机制,激活小额快执等程序,形成非强制模式与强制执行模式并存,对抗性与非对抗性程序各就其位的格局。另一方面,重视在法律适用及执行方法上的类案特殊性,通过提升法官专业化执行水平;正视法官之间的层次分化,推行执行案件繁简分流,实现执行法官之间合理分工、有机配合。同时强化执行业务指导与监督。避免不必要的程序空转降低效率;有必要弱化执行个案汇报、重视类案指导,上级法院应重视通过编报各业务条线执行指导意见、发布评查报告等方式,增强对执行思路和执行方法的总结提炼。对业务指导方面,亟需理顺发挥中级法院各业务部门负责人作为指导的职能作用,建立中级法院各执行业务庭对下级法院直接指导执行工作机制,针对普遍反映的业务培训规划性、系统性、针对性、及时性不足的问题,建议增加面向普通一线执行法官的短期脱产业务培训,以条线培训为主,突出类案执行实务,密切执行法官之间的交流学习。
 
    (九)完善管理机制,建立科学的执行流程管理体系。加强对执行各环节的监督制约,防止出现积压案件。从我国目前各地法院来看,虽然有的法院成立了执行事务综合管理办公室,集中管理分散在相关部门的执行事务,其管理范围相对有限,且未能统一,基本集中在收案登记、案件查询,材料的送达、案件转移等一些事务性工作,未能对每一个执行案件从立案审查、送达、调解、文书制作、归档等各个环节进行全程监控。因此建议在各地成立执行事务综合管理办公室或中心的基础上,[10]进一步明确工作职责,通过定期抽查执行流程系统中各承办法官收、结案对比情况,定期分析统计报表,建立分案流程机制等一系列措施,监督各庭承办人之间未结案与收案之和是否相当,对于群体性案件要适当扣减,如发现个别承办人收案或未结案过多,及时通报相关庭室负责人及主管领导,并建议及时予以调整及控制,防止个别人员案件相对集中,造成积压现象;执行监督主要通过执行流程系统察看案件中止、即将超执限等情况,通过审查案卷中止的手续,确定中止的原因是否合理,对可疑中止事项及时联系双方当事人予以确认;结案监督主要通过设立当事人意见箱、案件监督岗等方式,收集当事人对案件执结情况的反映,防止出现久执不决、强行调解等违法现象。通过科学分析数据、掌控办案流程、研判发展态势,发挥其配置执行资源、服务科学决策的作用。发挥执行管理的激励和保障作用,将法官的结案数量等执行业务实绩与绩效考核挂钩,在制定晋升、评优等事关法官切身利益的政策时,科学应用管理数据,量化为加分权重,从而促使法官正确对待执行业绩,积极配合管理,受到正向激励,自觉接受保障。
 
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