随着多元化纠纷解决机制改革的深入推进，非诉调解凭借简易快捷的优势，发展势头如火如荼，但最大软肋是缺乏强制执行效力，为有效弥合这一弱点，司法确认制度应运而生。一系列司法确认改革文件吹响了司法确认程序适用的“集结号”。然而，由司法确认配套机制不足，司法层面运行失范，冷热不调，在司法责任制下，为规避虚假司法确认的风险，司法确认功能萎缩，偏离立法初衷。为此，笔者对司法确认程序运行的有关情况进行了调研，通过总结经验、寻找问题，加强虚假司法确认风险管理，助推非诉纠纷解决机制挺在前面，促进基层治理走向“善治”。
一、司法确认制度概述
（一）适用范围方面。人民调解协议属于司法确认适用范围已成共识，但行政调解协议、行业调解协议等是否属于司法确认适用范围尚存争议。司法解释采用开放式设计，将行政调解、行业调解、特邀调解、律师调解等均予以纳入。《繁简分流改革办法》规定人民调解委员会、特邀调解组织或者特邀调解员调解达成的协议可以进行司法确认。有观点认为，适用范围为依人民调解法等法律促成的调解，用“等”字进行兜底，而且法律应进行扩大解释，包括司法解释和经全国人民代表大会常务委员会授权制定的决定、意见、规定等。但亦有观点认为适用范围限定于“依人民调解法等法律”及“调解组织”促成的调解。根据解释，司法确认意在与《人民调解法》相衔接，用“等”字旨在预留与《人民调解法》效力和位阶相当的其他法律衔接，适用范围被严格限定于人民调解协议。
（二）审查方式方面。审查方式经历从应当同时到庭-必要时到庭的演化，相关文件均属同一法律位阶，根据“新法优于旧法”，法院在审查时应通知双方当事人同时到庭。当事人到庭陈述更易让法官通过观察询问形成内心确信，作出正确判断，避免虚假司法确认。
（三）审查期限方面。《诉非衔接意见》规定审理期限参照简易程序，即90日内予以审结。根据《司法确认程序规定》，应15日内作出，经批准可延长10日。基于“上位法优于下位法”，审查期限通常为30日内。
（四）管辖法院方面。《诉非衔接意见》第21条规定管辖参照合同纠纷，适用明示协议管辖，尊重当事人意志。为便于当事人申请和法院审查，《司法确认程序规定》、《多元化改革意见》则以有密切联系的调解机构所在地为核心，赋予基层法院与派出法庭管辖权。而管辖法院为基层人民法院，但《关于海事法院受理案件范围的规定》等司法解释却打破与法院级别严格挂钩的限制，规定大多由专门法院或中级人民法院审理的海事纠纷、知识产权纠纷等可申请司法确认。实践中往往先委派调解再确认，再根据《司法确认程序规定》“谁委派，谁确认”原则受理案件，但根据《特邀调解规定》“委派调解由基层人民法院管辖”。反观《繁简分流改革办法》管辖法院则扩大到中级人民法院或者专门人民法院。
（五）救济途径方面。司法确认案件，案外人不得提起第三人撤销之诉，当事人不得申请再审，但通过第三人撤销之诉救济的并非鲜见。根据规定，当事人和利害关系人的救济均应通过提出异议，申请撤销司法确认裁定，但申请撤销程序的性质和程序皆付诸阙如。
二、司法确认程序运行的现状困境
为展现司法确认运行面貌，笔者进行宏观和微观实证研究。
（一）司法确认程序运行失范。
1、突破适用范围为人民调解协议的限定。法官习惯径行适用司法解释，将行业调解、行政磋商等纳入司法确认范畴，甚至涵盖当事人自行达成的协议和业已履行完毕的协议。
2、规避管辖法院为基层法院的限定。海事法院、知识产权法院等专门法院对大量海事纠纷、知识产权纠纷进行司法确认。中级人民法院开展多元化纠纷解决机制改革，通过委派方式调解后予以司法确认。
3、案外人救济非诉和诉讼程序并存。法院审查案外人申请撤销司法确认案件，有两种截然不同的路径，一种为谨守非诉路径，审查撤销申请，作出裁定书；另一种为寻求诉讼路径，参照第三人撤销之诉审理，作出判决。
4、虚假司法确认认定难。虚假司法确认原纠纷性质受限于司法确认不予确认和驳回申请负面清单，样本主要集中在民间借贷、劳动争议、离婚纠纷、继承纠纷、买卖合同纠纷等，涉申请人案件集中化，认定虚假模糊化，虚假司法确认识别难，认定具有滞后性。存在“当事人主张多、法官认定少”的困境，以证据不足、真实性无法确认为由不予确认或驳回申请，未正面直接认定虚假确认。在事后救济阶段，案件虽然综合当事人涉诉情况和案件事实等有理由相信系虚假司法确认，但以当事人自认事实不真实、调解组织根据合同管辖原则无管辖权、证据不足等。实务中，司法确认案件案由不统一，救济程序尚不规范，但案号包含“调确字”。故本文使用高级检索，关键字为：案号：调确字，全文：证据，判决结果：不予确认或驳回。全文：调确字，判决结果：撤销；案由：刑事案由、全文：调确字。撤销。
5、虚假司法确认法律责任畸轻。因虚假司法确认隐蔽性强，发现可能性低，认定标准高，认定后罚款、拘留、追究刑事责任所占比例微乎其微，违法成本低。具体表现在：撤诉无实质限制。当事人发现虚假司法确认有暴露嫌疑时主动撤诉，法官往往尚未查明而未加限制，亦有业已查明的法官主动要求撤诉；司法处罚责过不匹。处以罚款、拘留比例不高，罚款金额偏低，甚至不足标的额1%。人民法院四五改革纲要中提出探索建立虚假诉讼损害赔偿之诉，侵权责任在主观过错、赔偿范围等尚存争议，主张和支持案件数量并不普遍，赔偿金额偏低。刑事责任鲜有适用。虚假司法确认追究刑事责任量刑较低，往往被判处拘役或不足一年的有期徒刑，甚至缓刑。
（二）司法确认运行冷热不调。司法确认运行遇冷，但局部火热。司法确认案件数量与法院民商事案件、非诉调解案件数相去甚远。诚然调解案件自动履行占比较大，但经实证研究，调解协议未申请司法确认，再起争议从而诉讼的不在少数。随着进一步深化多元化纠纷解决机制改革的号角吹响，各地法院大力开展诉前调解，完善人民调解、行政调解、司法调解、行业调解等，全面推进司法确认，打造新时代“枫桥经验”升级版。
三、司法确认程序运行困境的原因分析
为了解司法确认困境的原因，通过调研法官、当事人和调解员，了解意见和观点，主要有以下几方面。
（一）立法无统一标准。司法确认困境的原因在于，相关规定杂乱冲突，多套标准令法律实施者无统一章法可循，并且法律解释适用主体即法官多元化，天然具有发生冲突的内生性冲动。
（二）成本收益失衡。法官认为成本高、收益低是主要原因。法官在适用司法确认中会进行得失权衡。有些法院将司法确认作为简单案件，以极低的权重计入，收益较小。司法确认作为产业链的下游，上游调解协议的质量直接影响下游适用意愿和司法确认的质量。然而调解质量参差不齐，有些调解员事实认定、证据审查素质不高，存在程序不规范、实体不合法问题，如缺少谈话笔录、授权委托书等材料，文书制作漏列错列主体，表述欠严谨，依据习惯等调解不符合法律规定，这些问题大大增加法官审查时间成本。在法官责任制的背景下，调解、确认全程免费模式减少了虚假司法确认的成本，费用降低大大刺激民众的司法消费，进一步增加了法官的职业风险。当调解质量堪忧时，法官往往采用结果导向的实用主义思维，不适用司法确认，或转以考核权重较高的调解结案方式间接确认。而当调解协议规范时，法官审查成本和职业风险大大降低，倾向适用司法确认。
（三）主体认知偏差。司法确认案件历经“纠纷形成-同意调解-达成调解协议-申请司法确认-适用司法确认”五个跳板，中间任何一环踏空，均影响程序适用率。在对当事人申请司法确认低迷原因的调查中，发现当事人不知道司法确认程序及其内容流程，误以为程序复杂，收取费用等，有些当事人是在调解阶段调解员告知才知道司法确认程序。除不知司法确认外，当事人认为双方已经过调解，矛盾并非不可调和，相信对方会如期履行。在对调解员的调查过程中发现，调解依据习惯、道德等社会规范，尤其是在熟人社会，德高望重的调解员依靠其威望化解纠纷，不一定符合法律规定等，调解员不愿告知司法确认，信息壁垒由此出现。从法院角度看，案多人少已让法官身心俱疲，司法确认将已非诉分流的案件引入法院，增加法官负担，导致不愿配备专门人员、场所等，为司法确认创造条件。
四、优化司法确认程序的建议对策
优化司法确认程序，应立足于司法确认性质分析和目标定位，从立法供给上，统一大前提，矫正司法确认程序运行失范问题。从配套制度上，规范调解协议，提高程序知晓度。推广线上司法确认，提高司法确认适用率。
（一）立足程序定位，统一顶层设计。优化司法确认程序的逻辑起点是其法理性质和目标定位，否则程序就成无源之水、无皮之毛，程序设计亦会“南辕北辙”。
1、明确司法确认性质定位。司法确认的目标定位在于高效、经济、快捷定纷止争，搭建诉讼与非诉之间的桥梁。通过司法审查和正当程序，确认、证明、监督当事人合意，使之获取公法意义上的执行力。司法确认为非诉程序，在程序启动时当事人无争议，不采两造对立的结构，而是职权探知主义，采用形式审查等略式程序，一审终局无审级救济。从比较法研究观之，赋予符合特定条件的非诉调解协议强制执行力已成共识。
2、统一司法确认法律规范。（1）明确适用范围。笔者认为，为适用范围做“加法”。推广《繁简分流改革办法》的经验，将司法确认与《人民调解法》解绑，纳入特邀调解、行政调解、行业调解、行政磋商协议。非诉调解与人民调解在实践需求和理论基础上具有本质一致性，均遵循当事人自愿、有权处分等规则，扩大适用范围有利于与非诉调解全方位对接，符合更大范围定纷止争的价值期许。为适用范围做“减法”。剔除以下调解协议：业已履行完毕等不具给付内容的调解协议。因司法确认最直接功能是赋予调解协议强制执行力,无给付内容则无可执行性，亦无确认之必要。当事人自行达成的协议。协议未经调解机构的认证，仅是私人契约，若对此予以司法确认，将大大增加法院的审查成本，亦不符合司法确认与非诉纠纷解决机制对接的目标。
（二）恪守共同申请启动模式。司法确认程序依双方当事人共同申请启动，此规定一度受到学者质疑诟病，认为如此严格的触发模式，为当事人反悔提供便利，有损诚信建设，主张采单方申请主义。笔者认为，单方申请模式不符合司法确认的功能定位。根据合意的二重取得理论，启动调解和司法确认两个阶段当事人皆应达成合意。在调解阶段，调解协议是当事人在自愿妥协让步的基础上达成的，双方合意仅具有合同性质。在司法确认阶段，司法确认赋予调解协议强制执行力，但却缺乏高度程序保障，对当事人是一种不利益，只有同意忍受才是启动司法确认的正当事由。若一方不同意申请司法确认，当事人存在民事权益争议，不适用特别程序，而应另行起诉。
（三）扩大司法确认案件管辖法院。满足理性现实需求，缩短定纷周期，应总结《繁简分流改革办法》试点效果予以推广，将管辖扩大至中级法院和专门法院。法律将管辖限定于基层法院，是考虑调解大多是基于相邻关系、婚姻家庭等简单案件。然而，随着社会矛盾日益多元化，调解纠纷多样化、复杂化，业已超出基层法院管辖的范畴。大量专门法院和中级人民法院设立专门调解工作室，将大量调解机构纳入特邀调解名册，若拒不回应社会期待，浪费海事等专门法院与中级法院专业性优势，会增加当事人的解纷成本，徒增司法损耗。
（四）理顺权利救济程序。司法确认裁定书的效力直接关乎救济途径，调解协议一经确认即具有形成力、消极既判力和执行力。利害关系人救济途径可归纳为三种：一是启动非诉程序的申请撤销。因是对非诉程序的鉴别、修补和校正，其审查程序相对简化，应在30日内审结，特殊情况经院长批准可以延长。二是启动再审程序。利害关系人向法院申诉、由法院依职权再审，或向检察院控告、由检察院向法院抗诉、提出再审建议等。三是启动另案诉讼。若案外人对标的物有独立请求权，有权径行提起确认之诉或给付之诉，以新判决对抗司法确认裁定效力。
（五）优化配套制度。提高系统效能促进司法确认程序有效运行不仅需要从内因着眼，优化程序设计，还需要从外因入手，补足制约司法确认发展的短板，促进系统的优化，实现1+1>2 的效果。
1、提高调解协议质量。调解协议的质量与法官适用司法确认的意愿呈正相关，调解员素养和程序设置参差不齐，势必影响司法确认的效益。规范调解协议从三方面着手：把调解员“请进来”。依托诉调对接中心“一站式”纠纷解决平台，统筹调配特邀调解资源，加强在入册标准、业务指导、绩效考核、违法惩戒等环节管理力度，促使调解组织自律，把调解蛋糕做大。推动法官“走出去”。坚持能动司法，充分发挥审判权规范、引导和监督作用，协助调解机构开展“要素式调解”，引导加强调解标准化建设。健全调解机构与法院沟通协作机制。建立联席会议，加强情况通报，促进信息共享，确保司法确认程序高效快速运转。
2、明确调解机构的告知责任。调解机构应书面告知或在调解协议文末统一告知当事人申请司法确认的时间、管辖法院、程序，以及司法确认赋予调解协议强制执行力、无需缴纳受理费、高效快捷解决纠纷等效益图谱，保障当事人知情权，发挥好联络员作用。为消减信息不对称问题，应加大宣传力度，发布典型案例，依托“法律五进”推介司法确认，引导当事人算好金钱账、时间账。
3、推广线上确认。调解机构与法院之间的物理距离直接影响当事人申请司法确认的意愿。在法院迈入信息化建设3.0 时代的背景下，本着“让数据多跑路、当事人少跑腿”的目标，丰富供给形式，建立线上线下一体化调解平台，实现线上线下司法确认互动。通过科技创新，大幅节约当事人时间成本和诉讼成本，提升司法确认程序吸引力，提高法院办案效率，满足当事人差异化需求。
（六）明确虚假司法确认风险控制。司法确认既要保持高效快捷解纷的优势，又要预防虚假司法确认，实现效率与正义的统一。因此应强化司法确认风险识别，做到受理前防范、审查中处理、确认后监督，织密风险防控网络。提高被发现的可能性。风险等级识别以当事人亲疏程度、财产状况、涉诉情况和案件事实为“核心要素”，以案件类型、涉案金额、调解机构权威性为“调整要素”归类排序，分为权威案件、普通案件和高危案件，提高识别精准度和效率。受理阶段预防在立案阶段进行初步审查，利用信息技术自动评估虚假司法确认风险等级，对高风险案件特别提示，可以查实的裁定驳回起诉，尚属疑似的案件在审查阶段着重核实。健全诚信诉讼承诺制度，通过签署承诺书的仪式对当事人诚信诉讼予以强化。提示虚假司法确认法律责任，在诉讼服务大厅、立案窗口、法庭等张贴警示标识，公示虚假诉讼的危害和责任，通过后果预测的心理暗示削弱行为动机。审查阶段筛查坚持比例原则，采类型化防范策略，以形式审查为主，以实质审查为辅。低标准审查权威案件。对于行政调解、行政磋商和特邀调解，案件质量普遍偏高，应采用“负面清单”排除式审查，根据纠纷类型列明证据清单，审查材料的完整性和实效性。加大基础法律关系真实性审查，加强程序保障，及时通知利益相关方参与，应当通知当事人到庭或利用信息技术进行远程核实。高标准审查高危案件。严格全面审查证据，狠抓细节，核查疑点，通知当事人本人到庭核实，必要时依职权调取证据，限制当事人自认效力。在确认影响公共利益的调解协议时，将公示作为前置程序，增加审理的透明度。
（七）畅通救济阶段复查发现路径。笔者认为，加强裁判文书公开。虚假司法确认侵犯利害关系人的利益，属于为保护他人合法利益确有必要公开的情形，因此业已认定和疑似虚假司法确认裁定书应予公开，强化信息披露。规范利害关系人反映途径。健全法院、检察院涉诉信访、控告、申诉等流程办理，对利害关系人提供初步证据的案件，法院、检察院应予受理、展开调查、反馈结果。规定其他机关信息告知义务。公安机关、检察院等发现虚假诉讼嫌疑的应当将相关线索移送法院。全国法院审判信息互通。发挥司法大数据的监测预警功能，对高危案件提示风险，消除信息不对称。
（八）强化被处罚的必然性，满足需求。增加精神和经济利益，激发法官认定、处罚和移送的动机，并辅之以配套制度增加认定的概率。主观上激发法官处罚虚假确认的意愿。笔者认为，内在需求上，满足精神利益。加强法官职业保障。为减轻法官精神压力，在保障当事人合法合理权利情况下，对申诉、信访、缠诉的无理要求及时制止处罚。建立容错机制。囿于法官的认知和精力难免出现错案，若无故意和重大过失，不应追究责任。突出正面宣传。发布虚假司法确认典型案例，增强司法公信力，使法官受到他人尊重和认可，满足其认同感和职业尊荣感。奖励主动作为予以正强化。根据纠纷案由、调解机构等预估案难易程度，赋予不同的权重系数，增加办案效果、司法公正等指标，建立精准衡量案件专业性、特殊性的绩效考核体系。加强考核结果运用，在绩效考核、职级晋升等方面予以倾斜。处罚消极应付予以强化。对明显属于虚假司法确认仍怠于认定、处罚和移送刑事的作为负面案例宣传，追究相关责任。客观上增强法官处罚虚假司法确认概率。降低证据证明标准。虚假司法确认证明标准过高导致认定难，减少了行为人的风险成本，易对不法行为产生激励。排除合理怀疑标准在民事诉讼领域缺乏共识，且模糊了民事和刑事证明标准的界限，应将证明标准回归到高度盖然性上。加强关联案件检索。虚假诉讼再次实施率高，且或为逃避执行、或使标的更合理，相关当事人案件往往存在批量化特点，应通过关联案件检索综合判定。加强裁判文书说理。对业已认定和疑似却无法认定虚假司法确认的案件，应详细列明已查明情况和裁判理由，以便为后续认定事实提供依据。突出被处罚的严厉性。规范司法处罚的适用明确处罚标准，提高罚款、拘留适用比例。加强司法处罚和刑事处罚的衔接，虚假诉讼触发开庭、财产保全、制作财产分配方案等程序即可追究刑事责任。司法处罚的核心保护对象是司法秩序，开庭、保全应属于情节严重处以罚款拘留，而非单纯以利害关系人受损情形确定处罚标准。调整罚款适用条件，应从“立法粗化―院长控制”向“细化规定―程序控制”转型。加大侵权赔偿的力度侵权主体上，诉讼参与人和其他人帮助实施虚假司法确认构成共同侵权。诉讼代理人未遵守职业行为规范、未尽到审慎注意义务应在其过错范围内承担责任；主观过错上，因侵权法的功能是补偿和预防，故意和重大过失皆可；赔偿范围上，对主观恶性大、情形严重的适用惩罚性赔偿，充分补偿受害人损失，维护法律权威和司法秩序。注重刑事责任的衔接，明确虚假确认触犯虚假诉讼罪。虚假诉讼罪处罚以捏造的事实提起民事诉讼的行为，不论是民事具体哪个程序和案由，均不影响犯罪成立，司法确认程序亦可适用。除虚假诉讼罪外，行为人亦可能触犯拒不执行判决裁定罪、妨碍作证罪、诈骗罪等。强化公检法协调配合。从省级以上层面设计公检法协作流程，建立多层次、立体化、精细化对接，形成打击虚假诉讼的合力。建立信息强制反馈机制，理顺民刑程序衔接，明确虚假诉讼民事和刑事责任追究无先后顺序，可同时进行。
结语
多元化纠纷解决机制改革的深入推进，非诉调解凭借简易快捷的优势，发展势头如火如荼，司法确认制度应运而生。一系列改革文件吹响了程序适用的“集结号”。改善立法粗略冲突，加之配套机制，规范司法运行，预防冷热不调等问题，规避虚假司法确认的风险，破解司法确认功能萎缩，偏离立法初衷的因素。统一立法供给规范，优化配套制度，加强虚假司法确认风险管理，助推非诉纠纷解决机制挺在前面，促进基层治理走向“善治”。
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作者：孟村县法院