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通过一则案例谈文物的司法保护
来源:中国法治 作者:刘黎明 张敏 张丽娟  日期:2023/1/4 字体: [大][中][小]

    论文摘要: 文化遗产承载着一个国家和民族的历史情感与共同记忆,是文化之根、民族之魂。正因如此,世界各国,特别是发达国家极为重视文化遗产的保护,并为此建立了专门的保护制度。近年来,文化遗产保护在我国日益受到重视,特别是《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》的出台及十九大对“推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展”的强调更是将文化遗产保护提到了空前的高度。但需要正视的是,受全球化、现代化的强势冲击,我国当前文化遗产保护状况并不乐观,文化遗产生态环境衰退、失衡等问题仍十分严重。因此加强文化遗产保护,特别是通过建立健全相应的法律制度,形成文化遗产法治保护体系以强化文化遗产保护的力度和深度。近日笔者在报端读到一则《“同心共护文物安全”—某法院以司法建议助力文物遗产保护》的文章,文章是这样记叙的:王翱,字九皋,盐山(今某县某镇某村)人,明代中期著名文臣,政绩与宋朝包拯、明朝海瑞齐名,官至吏部尚书,公正无私、廉洁自持,深得百官敬佩、百姓爱戴,卒谥“忠肃”,人称“王天官”。现王翱墓位于某村,建于明成化四年,当时规模宏大、碑石林立、威武壮观,1993年7月15日被省人民政府公布为省级文物保护单位,但历经数百年风化及人为破坏,残碑败石,亟待保护。


    2022年3月7日,某村村民某甲以劳务合同纠纷案由将某村民委员会告到了法院,要求被告某村委会立即给付自2005年8月至今逾16年的文物管理费,共计100960元。刘培利法官在审理本案中也查明,原告某甲是王氏宗人,2001年11月4日,为防止王翱墓受到破坏及石像失窃,经县文保所与某村委会协商并达成协议,向某甲出具委托书,委托某甲看管位于某村东南王翱墓部分石像,看管费用为每天19元,由村委会支付,文保所将定期检查看管情况。自2006年1月起至今,某村委会未支付原告管理费,遂发生争议。

    面对此案,法官认为这并非是一件普通的劳务合同纠纷案件,文物是国家和民族珍贵的文化遗产,也是不可再生的文化资源,如果得不到有效保护,有可能会默默消亡。加强文物保护对于传承中华民族文化、满足人民群众精神文化需求等具有重要意义,必须做些什么。同时法官在审理中发现王翱墓部分石像存放于原告家中看管至今达20年之久,由于原告年事过高,王翱墓部分石像存放其家中,不利于文物保护。

    法官针对案件引发的文物遗产保护问题向县文体广电和旅游局发出司法建议。建议文体广电和旅游局认真贯彻落实习近平总书记关于文物保护工作的重要指示精神,充分认识做好文物安全工作的重要性,提升文物保护能力和管理水平。尽快协调有关部门将王翱墓部分石像妥善处理,与文物相关的乡镇和村委会签订文物安全责任书,明确文物安全管理人,健全文物安全岗位职责,完善安全防护设施和措施……。

    此次司法建议不是在结案后发出司法建议,而是在案件审理中发出。并且司法建议送达后,文体广电和旅游局对司法建议高度重视,相关负责人与法院进行了沟通联系,表示虚心接受建议,认真改善落实,尽最大努力解决纠纷,做好文物保护工作,最终经多次沟通协调,本案成功达成调解并妥善处理安置了案涉文物。

    我们在赞许法官的职业精神和文物保护意识的同时,也在思考一个问题,那就是文物的司法保护问题,下面我们就围绕文物的司法保护问题展开探讨。

    论文关键词: 文物   法律保护

    本论文共计8510字

   文物是人类在历史发展过程中遗留下来的瑰宝,作为不可再生资源,其的历史传承性和不可复制性引起国家的高度重视。以笔者所在省为例,人文历史久远,文化底蕴深厚,文物资源丰富。这些文化遗产是历史的见证,也是推动文化大发展大繁荣的重要支撑。社会经济发展过程中,文物逐渐走进了人们的视野,人们对于文物的文化历史艺术价值的认识也越来越深刻,随着收藏热的升温,文物收藏价值带来的投资价值加剧了黑市文物价格的飙升,促使一些人铤而走险。此外,大规模的城乡建设和基础建设建设,导致破坏文物建筑、占压大遗址、损毁古墓葬的现象时有发生,致使文物保护面临新的课题。因此,梳理我国文物保护立法现状,分析文物保护法律存在的问题,并提出完善文物保护法律的建议,对于中国这样一个文物资源丰富且现实中遭受严重文物流失的国家来说龙为重要。

  一、文物保护法律现状和存在的问题

  近年来,对文物保护已超出了国家的界限,成为一项全球性事务。我国作为一个文物大国,积极参与了世界文化遗产的保护,制定了一系列文物保护的法律法规,根据制定主体及适用范围,可以分为以下几个层次:一是宪法中的相关规定;二是相关法律;三是行政法规;四是地方性法规和规章;五是权威部门发布的关于文物保护规定的文件,它们共同筑成了我国文物保护法律体系。结合近些年来文物保护法律在文物保护实践中运行的情况和学术界对文物保护法律的理论研究,笔者认为,目前我国文物保护法律体系主要存在以下几个方面的问题:

    (一)法律规定的内容缺失。我国文物保护法律多达40余项,但从实践运行看,在文物保护的部分领域仍存在一些内容缺失、规定空白。我国在涉及文物保护的各种法律、规章、办法中,只在《中国文物古迹保护准则》中涉及预防灾害对文物毁损的原则性规定:预防灾害侵袭。没有任何实施细则。在汶川大地震后华东政法大学校长何勤华指出,在地震中和地震后对文化遗产的保护方面我国现有的法律还是一片空白。同样,在文物保护规划、文物影响评估、世界文化遗产保护管理、大遗址保护与考古遗地公园建设、流失文物调查追索以及在列入文物保护名单后到省政府公布前这段时间文物保护单位如何执法等领域仍然不同程度地存在立法空白。一些法律界人士认为,要充分估计各类灾害对文物古迹和游人可能造成的危害,制订应付突发灾害的周密抢救方案。

    (二)保护措施有待完善。我国现有文物保护法律规定过于空泛,缺乏必要的制裁机制和保障手段。很多建设单位都是国有企业,都是国家为文保事业出钱出力,现在随着市场经济的发展,私营建设单位越来越多,为了国家个人掏腰包显然不容易了,何况还要忍受因延误工期带来的其他损失,所以当前在城镇扩建、老旧街区改造、新区建设、新农村建设及其他基本建设工程中很多工地发现的墓葬,要么被偷盗一空,要么被一毁了之。而现有法律对法人违法造成文物执法损坏、法律之间规定相互矛盾等问题缺少有效的惩罚和适用规定,使得法律规定内容在实践中难以到位。

    (三)文物行政执法亟待加强。近年来,文物遭破坏现象仍然严重,实践中,我国未设立文物警察,文物保护部门在面对形形式式的文物违法犯罪行为时无力及时采取强制措施给予制止,造成文物屡屡惨遭破坏。同时,一些政府部门之间缺乏沟通、人民群众文保意识薄弱也使得文物执法艰难。

    二、完善文物保护法律的建议
  
    文物保护,功在当代,利在千秋。面临我国文物保护的严峻形势,笔者认为应通过完善文物保护法律体系,促进对文物的法律保护。

    (一)借鉴经验,弥补文物保护法律空白。随着社会文明程度的不断提高,在完善文物保护法律的过程中必须引入先进的文物保护理念和科学的立法技术。各国的文物保护有不同的模式。如日本,它就针对地震多发情况制定了周密的防范措施,它的文物大多都是用底座固定在柜子上的,即使柜子倒下来,文物也会没有事。而且,日本的博物馆抗震级别也非常高,通常会成为地震发生时人们的躲避之所。还有如埃塞俄比亚、埃及、秘鲁等国,近来为了为追讨流失文物可谓“不择手段”,取得的硕果累累。鉴于此,通过立法途径,在中国如何在灾害中对文物的保护、如何实施“准文物”的保护、流失文物调查追索等方面作出规定。在先进的文物保护立法理念指导下,为断弥补法律漏洞,形成完善的文物保护法律体系,才能实现文保护法律的威慑力,为文物保护工作提供良好的保障。


    (二)制定配套实施细则,增强文物保护法律的可操作性。法律要在文物保护中发挥应有的作用,前提是要制定切实可行的法律。新修订的《文物法》就地下文物归属、文物流通、文物经费以及文物保护与城市建设之间的关系有了更明确的规定,但法律客观存在的滞后性决定了仍然存在有些法律条文不完善,可操作性不强的问题,如各部门的职能界定模糊、执法尺度大、对文物保护点和文流通领域的规定甚少以及前文提到的《中国文物古迹保护准则》《文物保护法》等,这些都增强了执法难度,造成执法尴尬,甚至无法可依。因此,完善文物法律法规仍是当前主要任务,按通常的做法,应针对较为原则的法律条款,出台相应的司法解释来弥补法律法规中的不足,通过制定配套的实施细则来实现法律的可操作性。

    (三)加强文化执法队伍建设,赋予执法机构更多权力。没有完备的文物执法机构和执法队伍,再完善的法律法规也是一个摆设。目前各地政府针对保护文物的做法各有不同,如中央政府建立国家文物保护部际协调会议制度,这一制度对加强全国文物工作的协调领导发挥了重要作用。就全国而言,各地市文物管理机构下还没有完全设立专门的文物行政执法部门,文物执法力量还相对薄弱。针对我国这一现状,借鉴国际先进经验,增强文物保护执法队伍力量。建立专门的文物警察队伍,统一负责文物保护法律的实施监督和对文物违法犯罪活动的打击,解决“执法无力”的窘境。

    (四)建立健全文化遗产产权登记制度,加强对文化遗产产权登记制度的法律确认。当前系统有效的文化遗产产权登记制度之缺失已给我国文化遗产保护工作带来了较大的困境与挑战。建立健全文化遗产产权登记制度,是实现国家文物管理体制的战略性举措,也是国家有效掌握民间文物的数量和分布情况、保护民间文物收藏者的权利、维护文物市场交易秩序、推进文化传承发展的必然选择。文化遗产产权登记制度, 是有权机关通过法定的方式对物质文化遗产和非物质文化遗产的权属、状态、变动等方面的情况进行确认和登记的制度。一般而言,文化遗产产权登记制度包括不可移动文化遗产的产权登记制度、可移动文化遗产的产权登记制度, 以及非物质文化遗产的收录和传承人的登记制度等。登记制度源自日耳曼法的不动产物权的确认与变动,并在社会发展过程中不断得以推广应用。现今,登记制度所指向的客体已涉及到不动产、动产、知识产权等广泛领域。登记制度的广泛应用盖因其契合了现代行政管理的需求,或者说源自“权利登记制本身所有的社会治理功能”。文化遗产承载着一个国家或民族的共同情感、历史记忆、生存方式和生活理念,它的传承保护无论是对国家、民族还是对个人都具有重要的价值与意义。文化遗产的重要性使得采行文化遗产产权登记制度,彰显产权登记制所具有的治理功能,实现文化遗产的强化保护成为必要。应当把握文化立法的黄金期,通过修改我国《文物保护法》、《非物质文化遗产法》等文化法,对我国文化遗产产权登记制度进行法律确认与设计,并参照已建立的房屋登记、特殊动产登记及知识产权登记制度,通过相应的行政法规、规章的细化对文化遗产产权登记制度进行具体建构。应当明确文化遗产产权登记的价值及其作用限度。文化遗产产权登记实际上是通过公权力的必要干预,沟通文化遗产的公共属性与专有属性,并维护文化遗产在保存、交易等方面的安全和秩序。行政机关因登记所形成的行政确权性干预只能以必要性为限度,而不应当全面干预到文化遗产权利的形成过程中。因此,文化遗产产权登记制度应当是自愿登记与强制登记相结合的登记制度,应当区分自愿性登记与强制性的文化遗产,并制定相应目录。应建立健全可移动文物、不可移动文物的产权登记代码编制和标识确认制度,建立健全非物质文化遗产的收录和传承人的登记编码和标识确认制度;应当制定文化遗产登记管理办法,让每一项物质或非物质文化遗产及其权属人或传承人都拥有明确的、可辨识的、受法律保护的“身份”。明确文化遗产产权登记的管理主体。文化遗产保护工作涉及到多个行政部门的管理职能。其中,文物保护、非物质文化遗产保护和世界文化遗产保护工作归属于国家文化部、国家文物局及地方各级文物行政部门;历史文化名城名镇名村的管理和保护归属于住房和城乡建设部、各级规划建设部门;文化遗产地、风景名胜区的文化旅游管理归属于国家旅游局,重要历史文献的管理和保护归属于国家档案馆。这种多方管理的格局使得我国当前文化遗产产权登记管理主体分散、零碎,给产权登记工作带来了诸多不便,也难以发挥文化遗产产权登记所具有的治理功能。基于系统建构文化遗产产权登记制度的需要,应当相对集中文化遗产产权登记的管理主体。具体而言,应当由各级文物行政部门统一负责文化遗产(文物)产权登记工作,各级文化行政部门负责非物质文化遗产产权登记工作。此外,应当通过法定的形式明确中央和地方各级文化、文物行政部门的文化遗产产权登记范围与权限,并将登记工作规范化、制度化、程序化,避免登记管理主体之间的权责不清,相互推诿。健全文化遗产产权登记的鉴定、评定及协作机制。通过主动登记与强制登记相结合的方式,将文物,特别是可移动文物的鉴定作为产权登记的前置条件,由中央和省级文物行政部门建立文物鉴定委员会,选任、聘请有足够资历的文物鉴定专家对自愿申请登记和强制登记的文物进行鉴定。针对文物的鉴定,应当采取初审和终审两级审查机制。初审工作由省级文物行政部门成立专家委员会进行,初审通过后向社会公示,公示结束后报中央文物行政部门,由中央文物行政部门成立专家委员会进行终审。对已经通过鉴定的文物,进行文物真品确认和产权登记,颁发文物收藏证明书和产权登记证,并按《文物藏品定级标准》进行分级。非物质文化遗产的鉴定和登记在原有的调查和名录制定的基础上,进行更严格的法定化评定和程序化的登记收录。与此同时,应当建立健全文化遗产登记管理过程中的协作机制。一方面,应当建立文化、文物行政部门与其他相关行政部门的合作机制。特别是在涉及到有关行政许可和行政审批性文化遗产管理项目时,应当加强文化、文物行政部门与发展改革、财政、住房城乡建设、国土资源等部门的协调配合。另一方面,应当积极发挥民间收藏组织的作用, 依托民间收藏协会或其他组织,实施有关登记工作,并积极与文物产权交易中心、文物商店、文物拍卖公司和古玩市场等主体建立合作关系。此外,应当积极拓宽文物融资渠道,建立多元化的文物产权分割、抵押等配套登记制度和机制。对已完成产权登记的文化遗产,文化、文物行政部门应当将登记结果向社会公开,并建立相应的查询机制。当前,成熟的计算机技术与互联网信息传播与交流体系已经为文化遗产产权登记公开提供了顺畅的渠道和无限的空间。借助网络移动平台公示文化遗产产权登记信息,有助于强化大众对文化遗产权属状况的监督与反馈。公示期间,公民、法人或其他组织有权对产权登记结果提出权属异议。文化、文物行政部门应当及时受理异议,并通过异议审查,查明或确认相应文化遗产的实际权属,解决权属争议。经异议审查,对于需要重新变更产权归属的,应进行变更登记;无法解决争议的,暂时撤销登记,由当事人通过诉讼或其他途径另行解决争议。

    (五)加强对文化人才、文化传承者的培养与扶持力度。文化人才和文化传承者是推进文化新陈代谢,维护文化生态均衡的关键。由于当前我国文化遗产保护意识仍相对薄弱、文化遗产保护制度不健全、部分民间文化遗产不具备较大经济效益等原因的存在,造成文化传承人处境困难,非物质文化遗产传承人断层,文化遗产继承力量薄弱,不能很好地延续代表性的民间文化。因此,要加强对文化人才、文化传承人的培养与扶持。引导和支持高校有关文化人才培育的学科和专业的建设与发展。鼓励与支持文博单位通过内生性培育、对外引进,以及与文化企业形成人才培养的对接和互动等方式建设人才队伍。强化政府、文博单位、高校、文化企业、社会组织等在文化人才队伍建设过程中的联动与协作,切实培养和造就一支数量充足、门类齐全、结构优化、素质优良、充满活力的文博人才队伍。规范文化传承人资格认定,提升文化传承人身份的社会认知和认可度,鼓励热心人士及相关志趣爱好者参与文化遗产的传承。

    (六)建立损害者补偿制度。明确公民、法人或其他组织因对文化遗产造成损害所应当承担的恢复与补偿、补救义务,并依法规范补偿受损文物的方式与程序。大力培养和引进一大批熟悉传统工艺,掌握文物保护、修复等方面现代技能的文物修复人才,探索制定“文物修复师”等相关国家职业技术标准,建立科学合理的文物补偿与恢复机制。建立相应的政策引导和扶持机制,引导和支持代谢性补偿活动的开展,促进现代信息科学技术在文化遗产代谢过程中的融合、应用与发展,支持文化遗产代谢方式的创新。建立文化遗产功能性代偿制度,准确理解与把握文化遗产所蕴含的价值内在,要将文化遗产保护与中华文明的传承和发展相结合,将文化遗产保护同社会主义精神文明建设及社会主义核心价值观的弘扬相对接,并在此基础上为文化遗产生态保护营造良好的政策环境与社会氛围。应当引导和支持“互联网+文化遗产保护”模式的建立与发展,促进文化遗产蕴含的无形精神内涵通过现代信息科技的注入和互联网平台的推动实现具体化、形象化,从而使得文化遗产走近民众,融入公民的生活方式,进而让民众对文化遗产产生情感上的依赖和行动上的维护。毕竟,意识是行动的基础,文化遗产的保护依赖于人们保护意识的形成和提升,没有强烈的保护意识,就不会有积极的行动。因此有必要更加充分地利用现代科技强化文化遗产的思想表现力、艺术冲击力及内容感染力,丰富文化遗产的表现形式,探索文化遗产保护的新模式,为文化遗产的传承与保存带来新的活力。应当通过构建文化遗产保护示范区,树立文化遗产生态保护的典型,形成相应的示范效应和带动效应。对于文化遗产生态保存较为完整的区域,要有计划地进行整体性保护;对于濒危的文化遗产生态区域,应当尽快列入保护名录,落实保护措施,抓紧进行抢救和保护。目前,我国对于历史名城、风景名胜区等已经逐步建立了相对完善的保护措施;《历史文化名城名镇名村保护条例》等法规的实施,对于保护历史文化名城的整体风貌、推动历史名城保护工作也发挥了重要作用。然而,受外来文化的冲击,年轻群体对传统文化的情感逐渐弱化,不少传统艺术、传统工艺等非物质文化遗产不断走向消亡。因此,在文化遗产保护示范区建设过程中,物质文化遗产生态保护示范区和非物质文化遗产保护示范区建设应当协同推进,不可偏废。并且文化遗产生态保护示范区建设应当结合当地文化特色,凸显主题性、符号性和故事性,让文化遗产更加鲜活的与人们建立联系,并因认同的深化而获得更积极的传承与发展。

    (七)建立专门法庭,以司法力量守护好历史文脉。6月30日,全国首家长城文化保护人民法庭在河北省秦皇岛市成立,使长城保护更加全面和专业。“文物与司法相结合,是保护长城文化资源的重要手段。守护长城精神,司法与文物保护工作同样不可缺位。”秦皇岛市旅游和文化广电局文物科科长马猛表示,该法庭成立之后,针对在涉长城景区发生的旅游纠纷、与开发保护长城相关的建设工程合同纠纷及因长城保护重大项目建设引起的征地、拆迁、违章建筑拆除等行政纠纷都有了专门的审理机构。近年来,各地文旅部门不断加强与司法部门合作,立足实际需求,因地制宜、因势利导、因情施策,一系列专门法庭的设立,让文物保护更加专业。通过设立遗产保护巡回法庭,进行跨域立案、集中审理、法治宣教,不断深化诉讼服务,在弘扬文化的同时,保护形成长效机制,强化保护修缮、改造利用,统筹本地区遗产保护与经济社会发展齐头并进,传承人居理念和营建智慧,让文物重焕时代光彩。

    (八)公益诉讼保护文物安全。近年来,随着经济与社会的快速发展,文物安全面临着一些新情况、新问题,亟待通过法治手段对文物保护措施及时补位。检察公益诉讼作为维护公共利益的诉讼制度,对文物遭受的破坏进行司法救济,使依法保护文物的途径更加丰富,文物安全得到有效保障。逐步在各类文物和文化遗产保护领域开展公益诉讼,深化其监督职能,切实提高全省文物保护能力和发展水平。坚持公益诉讼问题导向,聚焦监督重点,加强各部门沟通协调,形成工作合力,使之成为保护历史、护佑文化传承的法治利器,为增强文化自觉、坚定文化自信、建设文化强国贡献新的力量。

    结语

    总之,文化遗产法律保护制度建设是我国文化法治建设的重要内容,更是我国推进我国文化事业发展的重要环节,其事关到我国文化事业发展的前景和方向。当然,文化遗产产权登记制度的建立健全、文化遗产生态代偿制度的构建只是文化遗产法律保护制度建设的基本路径和基础性环节。我们还需要在维护公民、法人及其他组织的文化权,保护文化遗产利用和享有的代际公平,保障文化遗产传承与发展的秩序与安全等基本指向上,多层面的推动相应法律制度的建设发展。

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    15、杨学军《世界自然与文化遗产(欧洲卷)》延边大学出版社,2006

    16、]王岳川《一生要读知的100处世界名址》中国戏剧出版社、紫都《一生必知的100个世界文化遗产》呼和浩特远方出版社,2006

    作者:孟村县法院  

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