小额诉讼是在总结我国国情和司法审判实践经验，借鉴国外民事诉讼立法和实践成果的基础上，积极探索改革民事诉讼简易程序的一大举措，旨在通过小额诉讼程序更加简化的程序设计、低廉的诉讼成本以及便捷高效的裁判过程，为当事人提供经济、高效的司法诉讼服务，合理配置司法资源，快速解决大量存在的小额纠纷。2012 年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》首次确立了小额诉讼制度，2015 年2 月4日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》对小额诉讼的适用标准、案件类型、告知事项、举证及答辩期限、权利救济、文书简化、程序转化等作了具体规定。小额诉讼制度施行以来取得了一定成效，但运行中也存在一些问题。为推动问题解决，扩大小额诉讼适用范围，优化小额诉讼适用机制，落实司法改革工作要求，
对小额诉讼案件的审判数据进行梳理分析，总结归纳小额诉讼程序在审判实践中呈现的特点、运行中存在的问题和现实困境，并在此基础上探寻破解小额诉讼程序困境有效路径。
一、小额诉讼程序特点
小额诉讼程序运行特点。
（一）小额诉讼程序整体适用率较低。适用小额诉讼程序审结小额诉讼程序审结的一审民事案件数量较少、比例偏低，小额诉讼程序的整体适用率较低。
（二）小额诉讼案件类型高度集中。 [1] 小额诉讼程序的适用主要集中在物业服务合同纠纷案件，其他案件类型适用甚少，小额诉讼程序案件类型呈现出高度集中的特点。
（三）调撤结案多，判决结案少。小额诉讼案件明确了“调解优先、调判结合”的原则，尽可能通过庭前、庭审、庭后各环节引导、组织当事人进行调解。从结案方式上看，小额诉讼案件主要以调撤方式结案，判决结案的较少，小额诉讼程序在化解社会矛盾方面成效显著。
（四）案件结案率高，审理期限较短。小额诉讼案件整体结案率，均明显高于普通程序民事案件。小额诉讼案件的审理期限明显要短，充分体现了小额诉讼经济、便捷、高效的特点。
（五）申请再审率较低。小额诉讼程序的再审问题作出了明确规定：当事人申请再审，人民法院应通过主动释明、积极引导等方式，引导当事人选择申请再审。通过调研的情况来看，当事人向上级法院申请再审的案件数量也比较少，提起再审申请的比例较低。
二、小额诉讼程序运行不畅的原因
（一）适用标准难以确定。从原告立案时提供的证据来看，并不能显示出案件存在较大争议，案件往往需要经过审理，才能总结矛盾争议焦点。对不属于明确不适用小额诉讼的金钱给付类案件，需要征得当事人同意，落实到司法实践中，一大部分被告存在故意拖延案件审理程序的情况，故存在部分当事人不同意适用小额诉讼程序的问题。
（二）大量适用影响案件调解。在推动适用小额诉讼程序过程中，案件当事人（特别是原告）在了解小额诉讼程序一审终审后，对于调解工作产生一定影响，针对适用小额诉讼程序审理的案件一般标的较小，案件清晰，争议不大，并且适用小额诉讼程序审理的案件进入执行程序后，也会开辟快速执行通道，在多种因素加持下，原告为了快速申请执行，便不再同意调解，而要求快速裁判。另一方面，小额诉讼程序审限为六十日，办案法官为提高案件审理效率，也会主动压缩案件调解时间，必然会对案件调解成功率造成一定影响。
（三）制度设计与运行方面存在问题。司法体制中的小额诉讼制度，被视为小额诉讼的直接法律依据。但缺少上位法的支撑，在具体案件审判过程中起到的仅仅是“仅供参考，不得援引”之用，缺乏强制力，司法实践中，小额诉讼程序适用效果并不理想。结合近几年适用小额诉讼程序审理案件，小额诉讼运行不畅的制度原因主要有： [2] 1、适用范围难以客观界定。小额诉讼程序意在对适用简易程序审理的简单民事案件进行进一步繁简分流，是对简易程序的再简化，因此，同样需要符合《民事诉讼法》第157条规定的简易程序的适用标准，即“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”。适用小额诉讼程序的两个限制条件客观明确，而“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”系原则性规定，虽然《民诉法解释》进一步对此做了细化规定，但仍属于主观判断标准，很难从客观上予以明确界定。更为重要的是，决定是否适用小额诉讼程序的通常是立案部门，在立案阶段，其仅负责对原告的起诉材料是否符合法律规定进行形式审查，在未对证据材料进行初步审查、听取被告意见的情况下，无法对案件事实是否清楚、权利义务关系是否明确、是否存在较大争议作出基本判断，加之启动小额诉讼程序后发现不符合适用条件时，后续程序转化也会较为繁琐，必然导致立案部门启动小额诉讼程序时慎之又慎。2、当事人不适。普通程序的简化应尽可能的做到公正与效率的平衡。然而，作为小额诉讼程序，从设立之初即着重强调了对于效率追求的偏好，程序启动上否定了当事人的选择权，径直采用强制适用模式，易导致当事人的不适以及反抗。通过实地调研掌握的情况，很多法院对于应当适用小额诉讼程序审理的案件，如果当事人明确提出异议或者表现出强烈的抵触情绪时，也不得不考虑避免激化矛盾，妥善处理案件，根据个案情况转而适用简易程序或普通程序审理。而且在强制适用模式下，有的当事人为了规避小额诉讼程序的适用，甚至采用虚增诉讼标的、故意提出反诉或者追加无关当事人，人为制造争议等诸多“技术”手段进行对抗，有的当事人虽然在案件审理过程中未进行明显反抗，但是一旦判决结果达不到预期，又因小额诉讼程序不能上诉，转而对于强制适用小额诉讼程序强烈不满，以适用小额诉讼之前未进行明确告知，法院未尽到释明义务导致丧失上诉权等诸多理由开启涉诉信访模式。3、小额诉讼程序与简易程序同质化。小额诉讼程序与简易程序在制度设置和实际运行效果方面呈现高度的同质化。而且，通过调研发现，审判实践中，审判人员普遍反映对于简易程序驾轻就熟，接受度更高，面对案多人少矛盾日益突出的现实情况，相较于小额诉讼程序一个月的审理期限，简易程序三个月的审理期限可以为审判人员合理进行排期管理和工作安排，提供更大的灵活性和自主性，比较而言，审判人员更倾向于选择适用简易程序。因此，小额诉讼程序要想提供比简易程序更为经济、便捷、高效的纠纷解决方式，关键在于其如何有效在需要作出判决的案件中发挥作用。
（四）一审终审制成为运行不畅的阻力。小额诉讼程序的价值取向是诉讼经济，制度理念是便利大众接近司法，功能定位是合理配置司法资源、提高诉讼效率。在程序设置上，小额诉讼程序更加侧重于通过简化诉讼程序，节省司法资源，提高诉讼效率。然而，这种极简程序设置与我国司法制度和日用伦常中对于实质正义的执着追求并不相符。首先由于法院对于小额诉讼程序的宣传力度不够，导致人民群众缺乏认同感、信任感，法院适用定位于快审快结的小额诉讼程序，容易使当事人产生低端司法、廉价司法的错觉，导致当事人无法理解，不好接受其次，小额诉讼程序适用于“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的小额金钱给付案件，《民事诉讼法》规定小额诉讼程序实行一审终审。但是对于普通群众来说，涉及到自身的利益并无“小事”而言，相对于程序的便捷性，当事人更多考虑的是裁判的公正性，既包括实体公正，即案件裁判结果的公平公正，也包括程序公正，即对裁判结果提起上诉的权利。在两审终审制度尚无法满足人民群众对司法公正新期待的情况下，小额诉讼程序一审终审的制度设计，当事人会认为是法院变相剥夺上诉权，个人诉讼权利不能得到充分保障，裁判结果就更加难以让当事人信服，从而引起当事人的抵触情绪。
（五） [3] 司法实务方面操作不便。小额诉讼程序的制度理念是便利大众接近司法，从司法实践角度看，小额诉讼程序也是为了通过案件繁简分流，缓解激增的民事案件数量与有限的司法资源之间的矛盾，最终达到诉讼成本和司法资源“两节约”的效果。在司法实践中，送达难作为普遍存在的顽疾一直无法得到根治。虽然《民事诉讼法》和《民诉法解释》规定了直接送达、留置送达、委托送达、转交送达、邮寄送达、公告送达等多种送达方式，但是具体到小额诉讼程序中，送达难度有增无减。适用小额诉讼程序需要向当事人就程序适用、审判组织、一审终审等多项权利义务进行直接告知。通过调研了解的情况来看，法律规定的通过拍照、录像等留置送达的方式在实际操作中的效果并不尽如人意，这是因为当事人多通过躲避、假装无人在家不开门或者谎称熟人串门等方式不予签收相关诉讼文书，法院难以确认是否为当事人本人拒绝签署送达回证。另外，审判实践中也出现了在未确认系当事人经常住所的情况下通过拍照等留置送达方式送达，被上级法院或者检察机关认定为送达程序不合法，将案件发回重审或者提起抗诉的情况。留置送达在实际操作中存在种种障碍，为了保证小额诉讼案件在一个月之内审结，法院只能采用直接送达和邮寄送达的方式，而且，通常由于审判资源有限，大多数只能采用邮寄送达的方式。然而，小额诉讼程序适用最为广泛的物业合同纠纷案件、借款合同纠纷案件，往往由于人口流动大、当事人有多处住所、故意逃避诉讼等原因无法一次性成功送达法律文书，最终要么多次送达超过小额诉讼的审限，要么只能通过公告方式进行送达，这就导致原本简单清晰的小额诉讼案件，单纯因为送达原因无法快审快结，不得不转化为简易程序或者普通程序进行审理，降低了小额诉讼程序的适用率。同时审限短导致适用受限。通过调研发现，小额诉讼案件的审限仅为一个月，与简易程序和普通程序相比，无形中增加了办案法官的压力。加之部分法院未单独设置机构审理小额诉讼案件，这就导致小额诉讼与其他程序案件混合在一起，法官很难及时注意到哪些案件是小额诉讼案件，收案后不区分案件的难易程度，直接按照正常程序排期开庭，这就导致小额诉讼案件动辄临近审限，只能匆匆结案或者转换为其他程序。适用识别难，程序转化难。因小额诉讼程序适用于“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的小额金钱给付民事案件，但是该标准较为主观， [4] 在立案阶段，仅凭原告的起诉状和部分证据，极易误导法院从事立案的工作人员，导致其无法准确作出适用或者不适用小额诉讼程序的判断。而一旦作为小额诉讼予以立案，根据《实施意见》的规定，严格控制小额诉讼程序向其他程序的转化，转化为简易程序的需要庭长审批，转化为普通程序的需要分管院长审批同时还要求出具书面裁定。由于对小额诉讼案件中当事人存在较大争议或者经审查不适用小额诉讼程序的情形多数都是主观判断，程序转化又需经庭长或院长审批，导致承办法官需要花费时间和精力作出解释说明，客观上增加了法官的负担，浪费了司法资源。随着司法改革的进一步深化，对于法官审理案件的责任制要求愈加具体化，这也导致法官在审理案件的过程中，围绕事实认定需要做大量的调查取证和庭审核实工作，以求夯实事实基础，稳固内心确认。在当前案多人少的大背景下，如何解决好通过大量的事实调查工作来准确客观的认定基础事实与合理压缩审限做到案件“快审快结”之间的冲突，是小额诉讼程序运行中无法回避的课题。难以兼顾。虽然《民诉法解释》第282条以及《实施意见》第5部分均规定了小额诉讼的裁判文书可以简化，且后者在附件中列明了部分小额诉讼文书的参考格式。通过调研发现，在司法实践中，裁判文书简化的效果并没有达到预期，在实际运行过程中也存在诸多困难导致效果不佳。从表面上看，简化裁判文书中最被推崇的网红产品“要素式裁判文书”所需各表格需当事人在立案时填写，而由于立案部门和审判部门之间对接不畅、责任分工不明确等原因，导致该要素表格流于形式。原本文书简化就意味着在立案阶段当事人填写的无争议的内容开庭时无需审查，而实际审理中，为了稳妥起见，审判庭仍按传统方式开庭审理，所以在立案及审理阶段，所谓的简化工作未能落到实处。向深层次分析，造成当简不简的原因，无外乎是法官基于案件裁判需要事实充分、证据确凿、释法明理、定纷止争等传统意义上的要求，特别是在小额诉讼一审终审制的设置之下，极简的裁判文书可能造成因为无法详尽展示法官心证的内容而被当事人不理解、不接受、不服从。
三、畅通小额诉讼程序运行的对策建议
（一）合理构建程序规则，完善适用标准。细化小额诉讼程序适用规范，根据法院实际情况，就小额诉讼程序的适用规则进行补充和完善。在现阶段适用标准基础上，进一步探讨扩大适用范围、细化排除适用的条件，简化审理程序、简化证据规则。同时要探索发挥配套规范对于小额诉讼程序的影响，使小额诉讼制度作为一项司法制度，更加整体化、完善化。灵活坚持强制适用，引导合意选择适用。在立法没有明确规定当事人对符合适用小额诉讼程序条件的案件可以选择适用简易程序或者普通程序的情形下，小额诉讼程序强制适用的原则不可轻易突破，但应结合审判实践中的实际运行情况灵活掌握，法院可以根据个案情况，灵活掌握强制适用，适当进行程序转化。同时积极探索小额诉讼程序合意适用模式，注重对当事人程序选择权的保护。对诉讼标的额未超过小额诉讼案件金额标准的案件，当事人均要求适用小额诉讼程序时，说明当事人争议不大，可以适当放宽适用小额诉讼程序的案件类型；对诉讼标的额超过小额诉讼案件金额标准的案件，如果符合适用简易程序的条件，在充分防控当事人虚假诉讼风险的基础上，可以借鉴先进经验做法，对于适用标的限额采用弹性标准，积极探索对于标的额超出上年度就业人员年平均工资30%同时低于50%的案件，在案件事实清楚、权利义务关系明确、争议较小的情况下，由法院引导当事人选择适用小额诉讼程序，扩大小额诉讼程序的适用范围，将其制度功能最大化。
（二） [5] 统一案件识别标准。除法律明确规定不适用小额诉讼的情形外，符合小额诉讼程序适用的，应用尽用。立案庭及有立案权限的基层法庭全面精准筛查案件，对法定适用小额诉讼的案件一律按小额诉讼立案；对符合约定适用小额诉讼的案件在诉前调解阶段即征求双方当事人意愿，并记录在卷，同意适用小额诉讼的直接按小额诉讼立案，不同意的根据案件情况适用简易程序或普通程序立案受理，确保能够适用小额诉讼程序的案件一件不漏，能用尽用，改变法官不想用、不敢用的思想，促进审判工作提质增效。
（三）将多元解纷机制融入小额诉讼程序。充分发挥多元纠纷解决机制优势，将适用小额诉讼程序审理案件进行诉前调解，充分发挥人民调解员作用，鼓励人民调解员参与适用小额诉讼程序案件调解工作，充分发挥适用小额诉讼案件快审、快执优势；另一方面，加大适用小额诉讼程序宣传力度，使得多元纠纷解决机制与小额诉讼程序无缝衔接，使得当事人愿意选择小额诉讼程序，着力提高适用小额诉讼程序案件调解成功率。
（四）赋予充分救济权。充分保障当事人的救济权利。通过全程的诉讼指导，提供专业咨询服务，保障当事人的知情权。 [6] 在案件审理过程中，对于诉请答辩、举证责任、程序转化等事项强化法官释明义务，确保当事人充分陈述意见。案件审结后，严格按照相关规定做好判后答疑工作，进一步向当事人释法明理、答疑解惑。积极引导当事人向原审法院申请再审，及时告知申请再审的部门，进一步畅通小额诉讼程序申请再审的途径，避免再审审查程序流于形式，以当事人为本位，充分保障其程序参与权。还可以尝试探索赋予当事人提起复议的权利，即当事人可以以程序违法与适用法律错误为理由向原审法院申请复议，由原审法院另组合议庭进行审查，经审查认为小额诉讼程序中存在程序违法与适用法律错误情形的，可以组成合议庭按照普通程序恢复到法庭辩论程序开始审理，否则，裁定驳回复议申请，且不允许上诉。
（五）积极创新审判方式，提升程序适用体验。创新送达方式。首先要提高传统送达的效率。建议组建送达小组专门从事送达工作，对送达实现集中化管理。其次要着力推进电子化送达方式。积极利用电话、邮件、微信等信息化媒介进行送达。 [7] 再次要积极引入公证手段，加强与公证机关的配合协作，充分发掘公证程序在法院送达工作中的价值和作用，积极构建多层次送达体系。此外，应积极向银行、保险公司等相关单位发送司法建议，在合同中增加送达地址和送达方式确认条款，确认送达地址效力，解决司法程序中因被告送达地址不准确不规范导致的送达难问题。加强筛选识别，完善审判管理系统设置。探索设置预立案程序，加强对小额诉讼案件的筛选识别。对于符合小额诉讼程序金额限制和类型限制的民事案件，立案部门进行预立案，指定专门人员对在案证据进行初步审查并与被告取得联系，了解被告对案件的基本意见，据此初步判断案件是否符合“事实清楚、权利义务关系明确，争议不大”的标准，结合各方当事人对适用小额诉讼程序的意见，立案部门最终确定是否按照小额诉讼程序正式立案，有效解决小额诉讼程序立案阶段难以准确识别的难题。进一步改进完善审判管理系统，专门就小额诉讼程序案件进行模块化管理或进行特别标注，便于承办法官在审判系统中迅速识别小额诉讼案件，并就举证期限、答辩期限、审限过半、审限将近等节点进行提醒，提示承办法官合理安排案件审理进度。降低程序转化审批层级，严格控制二次程序转化。对于立案为小额诉讼的案件，在审理过程中发现确属不应适用小额诉讼程序审理的，不区分转化为简易程序还是普通程序，均授权庭长进行程序转化的审批权限，尽量降低审批层级，提高审批效率。规范转化顺位，严格限制二次转化。适用小额诉讼程序审理的案件确需进行程序转化的，首先转化为简易程序，并严格限制二次程序转化，对于小额诉讼程序已经转化为简易程序审理后，除非特殊情况，一般不宜再次转化为普通程序。将核实事实义务分配给当事人。充分发挥律师调查令的作用，对于小额诉讼案件中需要到房管局、户籍登记中心等进行调查取证以查明案件基础事实的，由当事人申请后，法院按规定出具律师调查令，缩短法院调查事实的时间，节约司法资源，提高审判效率。落实要素式裁判，完善配套举措。认真落实要素式裁判，多部门多环节协调联动，积极推动要素式裁判从纸面落实到司法实践。立案阶段推行表格化起诉状，当事人对于基本信息和无争议事实进行确认。审判阶段进一步简化庭审流程，对于立案阶段已经确认过的无争议事实无需重复审查，不拘泥于程序限制。文书撰写阶段推行要素式文书，可根据实际情况统一小额诉讼文书格式规范，确保简化文书统一适用。通过进一步推进要素式裁判，充分彰显小额诉讼程序作为简易程序再简化的程序定位，充分发挥小额诉讼程序简单、便捷、高效的优势，进一步突出小额诉讼的效率价值。应进一步完善配套措施，为推进要素式裁判提供制度保障。调研过程中，很多法官反映按照要素式裁判的规范文件，小额诉讼案件庭审程序及裁判文书的说理都可以极为简化，完善相关配套规范，为法院适用小额诉讼程序提供制度保障。
（六）加强联动机制建设。 [8] 首先，进一步加强与中级法院的上下联动。小额诉讼程序一审终审制度的设置，很大程度上分流了中级法院的案件，将为数不少的案件消化在基层法院。中级法院应当充分意识到小额诉讼程序合理配置司法资源，快速解决争议纠纷的制度功能和重要意义，强化上下级法院的沟通联动，对小额诉讼程序给予高度重视和大力支持，切实担负起辖区内小额诉讼的业务指导责任，消除基层法院适用小额诉讼程序的后顾之忧，有序推动小额诉讼在基层法院的优化适用。其次，积极推进法院与检察机关的协同联动。小额诉讼程序追求简案快审，强调简便高效，小额诉讼案件的审理推行简便送达、极简程序及文书简化，对此人民法院与检察机关应加强沟通交流，推进指导性文件联签工作，建立健全联动机制，在自觉接受法律监督的同时，争取检察机关的支持。
结语
准确把握小额诉讼的程序定位。让纸面上的司法为民落地生根，切实通过小额诉讼程序的优化推广，达到主观上实现案件繁简分流、节约诉讼资源、合理优化司法配置的目标，客观上满足人民群众司法便民利民各项需求，节约诉讼成本、增强人民群众的安全感、满意感、获得感。通过强化组织领导、优化小额诉讼程序设置，使主、客观目标相统一，实现小额诉讼程序应然与实然的统一。积极推动小额诉讼程序与多元纠纷解决机制的有机结合，大力提倡将调解工作贯穿小额诉讼程序庭前、庭审、庭后各个环节，积极推动小额诉讼程序与多元纠纷解决机制的有机结合。对于小额诉讼案件要充分发挥诉前调解机制作用，起到及时解决纠纷，节约司法资源的目的。进一步加强案件审理中的调解力度，引导当事人针对原本就争议不大的小额诉讼案件进行调解，力求促成当事人之间有效解决纠纷，提升当事人对于司法工作的满意度，提高自动履行率和息诉服判率，最终实现当事人满意、法院节省司法资源的双赢。还要充分发挥报纸、网络等大众媒体和自媒体的作用，主动通过进社区、进工厂开展主题讲座等普法活动，持续加大小额诉讼程序宣传力度，使其优势与规则为人民群众了解，消除人民群众对于小额诉讼的误解和抵触，增强人民群众选择小额诉讼程序解决纠纷的意愿，提高人民群众对于小额诉讼程序乃至司法活动的安全感和信任感，从而真正实现小额诉讼让人民群众接近司法，接近正义的立法理念。
注释
1、张继明《“规则之治”的困境与出路──基层司法定位实证研究》《泰山法苑》第三期2007年12月
2、肖杰《司法如何撑起公信》中国法院网2008年3月8日
3、章武生《民事诉讼简易程序研究》中国人民大学出版社,2002,12
4、肖锋《小额诉讼程序的价值定位与制度分析》法律适用,2011,7
5、徐昕译、[意]莫诺卡佩莱蒂等《福利国家与接近正义》 法律出版社,2000,25
6、《中华人民共和国人民法院组织法》第一章第三条 7、张卫平《建筑与法治理念》法学2002年第5期
8、刘思达《法律移植与合法性冲突—现代性语境下的中国基层司法》《社会学研究》2005年第3期
作者单位：孟村县法院
[1] 张继明《“规则之治”的困境与出路──基层司法定位实证研究》《泰山法苑》第三期2007年12月
[2] 肖杰《司法如何撑起公信》中国法院网2008年3月8日
[3] 章武生《民事诉讼简易程序研究》中国人民大学出版社,2002,12
[4] 肖锋《小额诉讼程序的价值定位与制度分析》法律适用,2011,7
[5] 徐昕译、[意]莫诺卡佩莱蒂等《福利国家与接近正义》 法律出版社,2000,25
[6] 《中华人民共和国人民法院组织法》第一章第三条
[7] 张卫平《建筑与法治理念》法学2002年第5期
[8] 刘思达《法律移植与合法性冲突—现代性语境下的中国基层司法》《社会学研究》2005年第3期