习近平总书记指出，“要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量。”习近平总书记的讲话还是最高法院的改革纲要，其中的诉源治理指向的是整体审判工作，而行政争议诉源治理具有何种特殊性，这些特殊性对诉源治理机制的构建产生何种影响，如何构建才能更加科学高效，需作进一步研究探讨。
一、行政争议诉源治理概念
行政争议诉源是指行政诉讼案件的源头。
行政争议诉源具有以下特性：一是主体恒定性和非平等性。在行政争议中，行政主体恒定为一方当事人，且行政主体和行政相对人处于不平等的关系中。二是行政权的强势性与监督有限性。在当前国情、体制下，行政权处于相对强势地位，对于政府，人大监督或是审判监督、检察监督均存有局限；三是诉讼源头的相对确定性。行政争议诉讼源头固然有行政相对人不懂法、非理性诉求的一面，在我国厌讼和民不与官斗的传统文化背景下，行政诉讼源头是相对确定的，主要在于行政不合法、不合理、不规范，这是矛盾的主要方面。实践中即使一些滥诉的诉访老户，制造了大量不符合起诉条件的案件，如果深挖源头，往往正是由于行政不合法、不合理、不规范，首案实体争议没有得到实质性化解所造成。
行政争议诉源治理是指对行政诉讼案件源头的治理，其具有不同于民事争议诉源治理的特性：1、治理思路不同。民事争议诉讼源头千头万绪，因此，民事争议诉源治理侧重于非诉解决、多元化解，而行政争议诉讼源头相对确定，故行政争议诉源治理侧重于规范依法行政。如果将工作重点放在化解矛盾上，则会舍本逐末，疲于应付。2、治理模式不同。以往，政府作为国家治理主体而存在，但在行政争议诉源治理中，要着重实现政府从治理主体到治理对象的身份角色转变，治理难度增大，行政主导、司法主导或行政、司法合作推进的治理模式面临失效，需要作出重大调整转变，由更高权威主体主导。
诉源治理与非诉解决、多元化解的关系。诉源治理强调的是对诉讼源头的治理，侧重目的；非诉解决和多元化解强调的是争议解决方式的灵活性、多样性，侧重手段，其并不必然指向源头治理；诉前的非诉解决和多元化解可能指向源头治理。三者属于交叉重叠关系，并非完全重合。行政争议诉源治理的目标在于从源头上减少诉讼增量。如果强化源头治理，规范依法行政，则行政诉讼案件会从源头上实质性减少。如果只是强化诉前纠纷解决，则行政争议并未实质减少，而只是进入诉讼程序的案件形式性减少。同时，目标决定手段，如果追求诉讼增量实质性减少，则行政、司法都应当在法治轨道内运行；如果只是单纯追求诉讼增量形式性减少，则不能完全排除在实践中走上通过严格限制立案或者强行将案件引入非诉解决渠道等方式实现案件增量减少的歧路的可能。
二、行政争议诉源治理机制遇到的问题
行政争议诉源治理能从源头上消解官民对抗这一结构性矛盾，既能减少诉讼增量，缓解案多人少矛盾，又能化解法院行政审判权威不足的尴尬；既能加快推进市域社会治理现代化，又能有效为社会和谐、国家长治久安奠定稳定之基。目前，各地建立了社会矛盾纠纷调处化解中心，也陆续建立了诉前调解或先行调解、委托调解、委派调解等工作机制。归纳起来看，现行行政争议诉源治理机制在实质上主要是行政争议非诉解决机制或多元化解机制，核心在于调解工作机制，而非真正意义上的诉源治理机制。
（一）诉源治理机制混同。行政争议被告恒定为行政机关，而行政机关是权力资源的主要掌控者。不同于民事争议当事人具有平等的法律地位，在行政争议中政府和老百姓的地位是不平等的，因此，不能简单地套用民事争议诉源治理的思维。由于行政机关作为恒定为被告的一方当事人，在化解民事争议时可能有效的行政调解方式，在化解行政争议时可能会失效。如果抛开行政争议的特殊性，构建诸多制度机制，其实效性值得质疑。当前行政争议诉源治理单纯局限于解决争议，对行政诉讼源头没有进行深挖。不同于民事争议千头万绪的诉讼源头，行政争议诉源是相对单一、相对确定的，主要在于行政不合法、不合理、不规范，这是矛盾的主要方面。实践中，行政争议诉源治理机制套用民事争议诉源治理思路，脱离行政争议诉讼源头谈诉源治理，没有将规范依法行政纳入行政争议诉源治理范畴，治标不治本。
（二）缺乏规范。目前，诉源治理机制主要目的在于减少诉讼增量，缓解案多人少矛盾，亦即解决法院自身问题，因此法院应当参与。由于行政机关掌握着主要的权力与资源，并且作为恒定被告的一方当事人，是行政争议的主要引发者，而法院在解决行政争议上的权威性和调动资源的能力不足，但却是行政争议的主要解决者，因此，在化解行政争议问题上，行政应当主动却表现被动，司法应当被动却不得不主动。同时，诉源治理主要是外在于司法审判活动的一项社会治理工作，法院深度介入以诉源治理为主要载体的社会治理，在一定程度上违背了司法的本质属性和规律。至于司法与行政的协作，由于司法缺乏足够权威去界定双方协作的限度，因此，容易引发原告和社会公众对协作机制公正性的质疑。
（三）积极性不高。由于行政争议最后主要积压到法院，因此，法院最有积极性去构建行政争议诉源治理机制，而行政机关作为行政争议的主要引发者、解决行政争议资源的主要掌握者，却在一定程度上置身事外，缺乏参与诉源治理的积极性，即使参与也不能完全尽心尽力。现行行政争议诉源治理机制主要着力于调解机制的构建，在一定程度上忽视了如何调动行政机关参与积极性的问题，缺乏制度设计，这严重制约了行政争议诉源治理机制的健全完善和功能发挥。
（四）机制建设不足。目前，行政不作为现象蔓延，行政机关对调解工作的态度发生了从以往比较配合到以怕被问责为由而消极抵触的转变。由于行政机关是行政争议一方当事人，且掌握着主要的权力和资源，因此，缺乏在行政机关之上更高的权威主体去主导行政争议诉源治理相关工作，致使调解机制在化解行政争议的有效性上大打折扣。另外，现行行政争议诉源治理机制主要围绕“调解”这一核心展开，机制构建思路主要是建立各类调解组织和调解机制，是在不断做制度和组织增量，缺少充分利用现有制度优势资源，在盘活存量上去设计行政争议诉源治理机制的思路布局。同时，对于如何全方位构建除调解以外的行政争议诉源治理机制，亦缺乏理论和实践探索。
三、构建中国特色行政争议诉源治理机制
现行行政争议诉源治理机制之所以出现上述主要问题，在很大程度上也是由于对行政争议诉源治理机制的理论与制度基础认识不清。只有澄清这一认识，才能从根本上构建符合中国特色的行政争议诉源治理机制。
（一）完善党领导下的行政权监督制约体系。一切国家权力都在党的领导之下。全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组向党中央汇报工作，已经成为党的领导制度体系的重要内容。这在一方面确立了国家权力都在党的领导之下，另一方面也确立了行政权、审判权、检察权在党的领导之下平等的政治地位。同时，在宪法层面，政府、法院、检察院、监察委是人大之下平等的国家权力分支部门。国家权力分支部门的地位、职能是宪法法律赋予的，它们相互之间是平等的。对于行政权，宪法法律赋予审判机关、检察机关以监督职能。对于行政机关工作人员，宪法法律赋予监察委以监察职权。因此，对于行政机关及其工作人员，宪法法律构建了全面的监督制约体系，而行政权及其监督制约体系均处于党的领导之下。只有对行政权的监督制约体系有效运行、发挥作用，才能确保体系自身及行政权忠实履行宪法法律赋予的职能，并真正处于党的领导之下，否则不受有效监督的行政权运行，可能会突破宪法法律及党的领导框架，而不能有效运行的行政权监督制约体系则可能意味着宪法法律及党的领导的失效。从本质上讲，行政争议诉源治理机制是党的领导下的行政权监督制约体系的一项重要内容。
（二）强化职能分工。行政争议诉源治理属于社会治理的一部分，而社会治理则需要相关主体积极作为。在当前国情、体制下，从功能主义的视角出发，司法具有适度参与社会治理、预防化解纠纷的必要，是为能动司法。然而，司法权本质上属于判断权，而非形成权。司法权与行政权的主要区别之一在于被动性与主动性之分野。司法的被动性是司法谦抑的体现，司法的中立性则是司法的本质特性。因此，法院应当注意自身在行政争议诉源治理中的角色与功能定位，注意推动、参与行政争议诉源治理的方式和限度，不能违背司法的本质属性和规律，不能引发冲击国家机关职能分工的法治风险。
（三）遵循兼顾目标导向与问题导向。治标更要治本，有效却不越界及激活制度资源、盘活存量等原则。目前，实践中行政争议诉源治理机制不重源头重末端，并非真正意义上的诉源治理，应当正本清源，构建全方位、多层次、立体化的行政争议诉源治理机制。建立科学高效、职责分明、运转协调的行政争议诉源治理体制体制不顺，则机制不畅。构建机制，应当首先理顺体制。由于法院在化解行政争议问题上权威性有待补强，法院在构建行政争议诉源治理机制上的积极性与实效性之间不相称，因此，不宜也不应由法院主导。其次，行政机关是行政争议的一方当事人，由行政机关主导构建行政争议诉源治理机制，违背自然正义基本法理。再次，由于解决行政争议的主要资源在行政机关，其他社会主体参与化解行政争议的实效性不足。而我国最大的政治优势是党的领导，行政争议诉源治理机制只能由党委这一更高权威主体主导，才能切实提高政治站位，借助党组织力量，充分发挥党协调各方和群众工作优势，并调动行政机关化解行政争议的积极性，弥补法院及其他社会主体在行政争议诉源治理格局中权威性不足的问题。即应当建立党委主导—政府负责—法院支持—监察委、检察院监督的行政争议诉源治理体制。充分发挥党的领导的政治优势，由党委主导建立行政争议诉源治理机制，由政府负责具体落实行政争议的预防化解工作，由法院进行业务指导，由监察委、检察院进行监督。
（四）正视并注重行政诉讼“源头”治理。由于行政争议不同于民事争议，其诉讼源头往往在于行政执法不合法、不合理、不规范。如果不正视这一问题，反而将行政争议诉源治理机制核心落脚到纯粹就争议解决争议，则争议层出不穷，治标不治本，浪费制度资源。同时，现行司法与行政协作化解机制，是司法机关与作为恒定被告的一方当事人—行政机关的协作，容易遭到公正性质疑。因此，构建行政争议诉源治理机制的重心应该放到促进政府依法行政上来。建立全方位、多层次、立体化的行政争议诉源治理机制应当构建包含依法行政促进机制、行政争议诉源治理联动机制、政府参与行政争议诉源治理激励约束机制、行政争议诉源治理司法参与机制、行政争议诉源治理效果评估与监督机制等内容的全方位、多层次、立体化的行政争议诉源治理机制，着力推动行政争议在“源头”得以妥善解决。依法行政促进机制。只有促进依法行政，才能从源头上减少行政争议。依法行政促进机制主要包括但不限于：
1、规范性文件合法性审查处理机制。行政机关制定的规范性文件不合法、不合理，往往是行政行为不合法、不合理、不规范的源头。只有加强规范性文件合法性审查处理，才能从源头上减少行政争议。要不断扩大规范性文件合法性审查处理申请主体的范围，并建立一申请一反馈工作机制，及时向申请主体及社会公众反馈审查处理意见，自觉接受社会监督。
2、行政决策和重大行政决定合法性论证机制。目前，行政决策和重大行政决定未经合法性论证的问题仍然较为普遍。只有完善决策机制，强化合法性论证，才能从源头上减少违法行政行为的发生。要在行政系统内部实行行政决策和重大行政决定未经合法性论证即无效并问责，强力推动这一机制落实。
3、推行行政执法公示、全过程记录、重大决定法制审核，对促进依法行政的效果初现，但在实践中还是存在落实不力的问题，需要进一步完善监督问责配套机制，深入推进。
4、行政践诺机制。目前，大量行政争议是由于政府不诚信、不践诺引发的。要继续加强诚信政府建设，坚决杜绝新官不理旧账等突出问题。不因政府政策调整、机构换届、领导更替等因素，而不履行行政协议，不兑现行政承诺。因法定事由，变更行政协议或行政承诺的，应依法定权限和程序进行，并依法给予补偿。加大行政协议、行政承诺案件审查力度，探讨建立对失信行政机关及其负责人、相关责任人员的惩戒机制。
5、类案处理强制检索机制。对于法律规定不明确或者对如何处理存在争议的案件，要求办案人员进行类案检索，出具类案检索报告及分析处理意见报告。
6、依法行政考核评估机制。要结合实际，调整依法行政考核事项，科学分配分值、设置权重，完善依法行政考核机制。作为行政机关的主要法律监督者，应当给予法院行政审判庭适当的评分权。引入第三方评估政府依法行政工作情况，并向社会公众征求满意度意见，切实把评价权交由人民群众。
7、行政争议协调化解联动机制。建立行政争议联动协调化解的制度平台和技术平台。构建“大调解”工作格局，整合现有制度资源，建立法院、行政机关、行业协会、人民调解组织等各类主体线上、线下联动协同预防化解行政争议的平台。建立诉调对接机制，在调解或诉讼过程中，实现调解、诉讼流程随时转换。建立先行调解机制，确立行政诉讼案件立案审查7 日期限为行政机关协调化解期限，在立案前先行将案件交由行政机关或矛调中心协调化解。不能协调化解的案件，法院应当在立案审查期限内依法立案受理。同时，法院对于在案件审理中发现的行政机关存在的可能引发类案的问题，及时发送司法建议，并督促整改落实，预防类案发生。对于累诉、关联诉讼多的当事人，聚焦核心、实质争议，综合利用各方资源，集中专项突击化解。对因不符合法定起诉条件不予立案或驳回起诉的案件，及时分流到行政机关妥善处理。对无法协调化解的案件，及时分流到法院依法裁判。实现线上移送案件，在线调解，便利各方。通过司法确认，及时确认和解、调解协议的效力。对于各方当事人在调解过程中没有争议的事实，在诉讼程序中原则上不再举证、质证。支持、参与、指导、推动、规范和保障行政争议诉源治理机制。建设行政审判大数据应用平台。实现行政审判大数据与行政执法等大数据互联互通，打破数据壁垒，强化大数据对矛盾风险态势发展的评估和预测预警作用，实现行政争议自动识别预警，并自动推送涉事单位协调化解，提前防控化解重大矛盾风险。推进行政审判智能化建设，研发智能辅助软件，为当事人提供诉讼风险评估、诉前调解建议、自助查询咨询、类案分析处理意见、业务网上办理等服务，引导当事人实质维权，切实减轻人民群众诉累。发挥专业优势，加大对各类行政协调调解组织的业务指导培训力度，及时调研总结近期发生的行政争议的共性特点，有针对性地进行法律知识、调解技能指导培训。要充分发挥司法裁判的规则指引效应，对于反复发生的类案，要及时总结、发布典型案例，给予当事人以明确的行为指引，从源头上预防行政争议发生。应当一案一发送司法建议，并跟踪整改落实，杜绝类案发生，从源头上预防和减少行政争议。
（五）引入监察员监督行政案件调处机制。在一些社会影响重大以及行政机关工作人员可能存在职务违法侵权的行政案件中，引入监察委派员参与行政案件调处，切实督导行政机关在案件审理中发现相关责任人员违法违纪需要依法处理的，应当依法将相关材料移送监察委或者提出司法建议。对于确实存在违法问题的责任人员，监察员应当出具监察情况报告，建议监察委对其立案处理。
（六）重大案件行政机关负责人协调化解机制。对于重大案件，应当结合行政机关负责人出庭应诉制度，由行政机关负责人负责协调，实质性化解行政争议。对于案件中反映出的行政机关存在的问题，由行政机关负责人负责整改，切实从源头上减少行政争议。
（七）强化违法责任追究。对于行政机关败诉案件及法院发送司法建议案件，要建立违法责任追究机制，对因存在故意或重大过失致使行政行为违法的责任人员，应当依法追究法律责任。建立诉源治理效果考评机制。切实改变由行政系统自我考核的做法，由党委主导，引入第三方评估和社会公众评价机制，定期对行政争议诉源治理机制运行情况及效果进行评估考核。诉源治理监督机制。由检察院、监察委对各类主体参与行政争议诉源治理情况进行监督，对工作失职、工作不力的相应主体及其责任人员依法问责。
结语
尽管行政争议诉源治理机制在当下中国有其存在的社会土壤和内生性需求，也与当下中国的历史传统和公众的社会心理因素、确立的依法治国理念及中国社会面临的各种转型有着重大的勾连，但必须理性地、清醒地认识到，行政争议诉源治理机制随着法治观念的逐步普及，政府依法行政水平的不断提升，特别是二十大所确立的“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”总目标的逐步落实，可以预见行政争议诉源治理机制会发挥积极的功能或效用。
参考文献
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作者：孟村回族自治县人民法院