实施城区更新提升行动是推动经济社会高质量发展的重要举措。笔者在提供司法服务保障的调研中了解到，因产权相对分散、商业价值有限，城市更新的难点在于老旧房屋改造，堵点则在于部分房屋所有权人或公房承租人不同意更新实施方案致使县城更新工作整体推进受阻，痛点在于政府、社会、市场不能有效统筹、形成合力。通过考察学习，了解更新背景下老旧房屋改造模式、困境及解决之道。也因此发现城市更新堵点的形成，既有整体上缺乏顶层设计与政策协同的原因，也有更新缺乏共识、组织体系整合不够、操作流程衔接不畅等原因。鉴于此，本文在结合县域情况及学习所得，就进一步规范依法行政，稳妥有序推进县域更新工作，提出相应意见、建议。
一、更新背景下旧房改造困境
县城更新的提出，在广义角度涵盖了城市化和再城市化的内容，其中与民生密切相关且矛盾最为突出的便是旧房改造。从早期县城增量发展阶段的大规模征拆建设为主，到如今县城存量发展阶段强调有机更新，旧房改造在伴随棚改、旧改积累一系列征拆问题的同时，也正处于理念重塑与制度重构阶段，面临模式选择的困境。
针对更新中部分房屋所有权人或公房承租人不同意更新实施方案致使县城更新工作整体推进受阻的情形，实践中拟采取的各项措施均存在一定法律风险，影响工作开展。
一是部分征收。无相关法律依据，缺少操作规程，部门协同、程序衔接均存在卡点。
二是政府决定、法院强制。其中政府“决定”缺乏上位法依据，且内容不明确。
三是危险房屋拆除。此举虽高效便捷，时效性强，但存在巨大风险隐患，易被成片滥用，涉诉、败诉风险高。
四是解除直管公产房租赁合同。仅适用于直管公产房，且涉诉风险高，解除租赁合同后的经济补偿成本高。
五是业主共同决定。仅适用于业主共有的建筑物及其附属设施，不适用于业主专有部分。
困境：
以往征拆实践中存在的主要问题，仍须引起对更新工作的高度重视。
一是未登记房屋不予补偿。除极个别征收项目外，对未登记房屋的建筑年代及其成因一般不做调查，只要没有建设工程规划许可证，就一律认定或默认为违法建设。尤其是对上世纪80 年代城乡规划法律制度建立以前建造的远年未登记房屋或由政府原因导致的未经审批或登记的房屋，一律认定为违法建设并不予补偿，不具有合理性。
二是院落、空地不予补偿。《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》第2项明确规定，国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。但在房屋征补实践中，对于空地、院落等土地使用权一律不予补偿。行政机关往往主张空地、院落等已经在房屋评估价值中予以体现，但由于具有空地、院落的房屋与同面积不具有空地、院落的房屋评估价值往往相同，空地、院落的价值实际并未体现。
三是集体土地转国有后房屋不依法补偿。针对土地征收结束时没有进行安置补偿或者未足额补偿的，并且房屋所在地纳入规划区的，仍按照地上附着物而非依法参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿。
四是程序违法。签约期内未达成补偿协议的，有的未及时作出补偿决定，久拖不决，待严重影响项目进度时，又采取运动式执法，减省程序，以违法强拆方式压缩时限的问题非常突出。
五是不履行补偿协议。当前因财政紧张，不兑现承诺，不履行协议的现象越来越普遍、突出。通过正纪纠偏方式，大范围撤销、解除符合当时征拆政策的补偿协议。
成因：
（一）制度供给不足。缺乏地方性法规或政府规章，更新政策法规体系效力层级低，缺乏顶层设计，系统性、针对性不强，更新项目统筹难。缺乏精细化、可操作制度设计，更新项目落地难。如在老旧房屋成套改造过程中，因规划、消防、容积率等难以符合现有法规而使项目难以落地。
（二）部门协同不够。统筹推进不力，资源整合较难。开展更新工作主要围绕具体事权由各部门分头推进，多头主体谋划、行动缺乏统筹、程序衔接不畅，仅凭设在单个行政机关的领导小组办公室，权责所限，难以协调统筹。部门职权不清，协调配合不畅。尤其表现在查处违法建设领域和房屋征收强制拆除领域。缺乏内生动力，协同成效不足。部门协同过程中常出现合作意愿不足、矛盾难以协调甚至合作终止等困境，使协同成效大打折扣，甚至流于形式。
（三）多元参与有限。政府主导、自上而下的更新模式，从划定更新单元的项目启动之初就是“高强制”的政府意志主导，难以满足更新多元主体结构性要求，由此开启的被动更新在后续推进中因为缺乏多元主体的意志体现而困难重重。社区等基层组织，行业协会等群团组织的作用未得到充分发挥，公众有关城市更新的意愿未得到有效表达，城市更新缺乏共识。
（四）操作流程不明。更新征收衔接不畅，流程规范缺失。城市更新项目是否符合前期公共利益的认定，有无必要完整具备四规划一计划，启动征收的时点如何设定，个别征收该如何划定四至范围等问题，均没有相应规范，操作层面并不明朗。更新试点回避堵点，缺乏机制创新。项目试点并未实际覆盖到更新难度较大的老旧房屋改造，针对堵点问题，缺乏机制创新和实际推进。更新工作全面铺开，缺乏样板工程。当下更新样板工程屈指可数，导致更新中部门协同和操作规程缺乏成熟经验积累，也不利于政府向社会公众、市场主体展示城市更新实际效果，从而争取多元主体的理解支持和积极参与。
二、进一步加强依法行政，有序推进城市更新工作建议
当务之急是明确未签约房屋处理模式，以解决部分房屋所有权人或公房承租人不同意更新实施方案致使整体工作推进受阻的堵点难题。在此过程中，须以以往征收拆迁房屋存在问题为戒，避免因补偿不到位、程序不规范、协议不履行等引发纠纷，影响更新的实际效果和人民群众的获得感。在此基础上，要进一步借鉴其他经验做法，增进更新共识，强化主体协同，凝聚更新合力，稳妥有序推进城市更新工作。
（一）健全立法保障，完善制度供给。通过人大常委会决定等多元立法形式，明确个别征收，破除制度障碍，及时解决城市更新堵点等实际问题。可依据《中华人民共和国地方各级人大和地方各级人民政府组织法（2022 修正）》第50条第1款第（四）项之规定，由人大常委会行使重大事项决定权，授权政府通过个别征收方式予以解决。适时出台《城市更新条例》，系统保障城市更新工作有法可依，有章可循，有序推进。加强精细化制度供给，增强政府立法与人大立法的协同性，确保顶层设计与底层逻辑相统一。将城市更新政策可分为程序性、操作性的实施细则，以及技术性、指引性规范。前者制定权建议集中于政府，确保整体衔接的流畅规范，避免各部门重复出台，秩序混乱。后者则宜根据职能分工授权各部门予以制定，因地制宜，因势利导。
（二）加强领导统筹，增进部门协同。坚持党的领导，将更新工作作为“一把手工程”统筹推进。要充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，将更新作为“一把手”工程，坚持系统观念，自上而下予以统筹推进，通过优化政府机构职能体系，着力解决“九龙治水”问题，为县城更新工作布好局、铺好路。坚持实施导向，以“一件事”为依托，增进协同合作，打造城市更新样板工程。围绕某个更新项目这“一件事”，以梳理解决具体问题、打造更新样板工程的目标，完整进行县城更新工作流程的梳理、优化、再造，协调各业务部门处置力量，促进具体项目实施过程中的治理理念、体制架构、运行流程、监督管理整体再造。
（三）引导公众参与，凝聚更新合力。重视公众参与在更新中的作用发挥。自下而上的内生力量渗透于当下县城更新的脉络，是真正能让县城更新从被动更新转为主动更新的关键，也是破解更新当前工作堵点与难点的关键。融入基层治理，畅通参与渠道，增进更新共识，凝聚多元力量，促进更新共建共治共享。要充分发挥基层网格化管理服务经验、群团组织和行业组织在县城更新中的作用，借助人大、政协在凝聚共识、建言资政方面的能力优势和制度优势，通过组织化模式，实现公众意愿的有效表达。
（四）理顺更新流程，优化工作机制。规范操作流程，促进有效衔接。可设定2-3 个月协议期，当协议期内市场主体与更新区域内房屋所有权人或公房承租人签约比例达到85%时，市场主体应及时向政府报备。政府在报备名录中经评估优选符合公共利益的项目进行征收立项前期准备，在签约比例达到95%时，针对整体区域或未签约部分房屋公告征收决定，同步载明征收补偿方案和复议、诉讼等权利事项，由此实现城市更新与征收的无缝衔接。强调规划先行，引入专家论证。“立法为本，规划先行”，要结合县城基因、区域特色，引入专家论证，促进科学更新。注重数字应用，巧用腾挪思路。通过普及电子签约，在数字化平台及时公开签约进展及相关内容，打造透明工程，打破信息壁垒，打消群众疑虑。巧妙应用腾挪思路，尤其是在核心区老旧房屋改造中，可在尊重居民意愿基础上通过部分原地回迁、部分异地安置、部分原址保留的做法，以腾挪出的部分空间换取公共空间或商业空间，实现城市有机更新。
（五）注重司法服务，避免系统风险。为相关政策方案的出台提供合法性审查意见。在相关重大行政决策、方案出台前，及时提供合法性审查意见和合理化改进建议，避免系统风险，保障稳妥实施。依托精准高效司法服务保障。进一步加强府院联动，建立更新项目对接服务机制，按照区域划分、方便服务的原则，根据重点工程项目需要采取驻点和巡回结合方式，有针对性的提供司法服务保障。加大实质化解涉县城更新行政争议工作力度。针对涉县城更新行政纠纷，可明确复议先行，以便实质化解争议、缩短更新周期、保证更新效率。法院在严格依法、稳妥高效审理涉更新行政案件的过程中，要坚持法治导向，重点审查补偿不到位、程序不规范、协议不履行等问题，注重将协调、和解方式贯穿于行政审判全程，综合应用多元调解方式，促进行政争议实质化解；出台涉城市更新行政案件审判指引、工作意见等，统一裁判尺度，规范依法行政。